环保法大幅增加公益诉讼及新增内容

　　导读：环保法大幅增加公益诉讼及新增内容。另外，“信誉良好”这种弹性极强的规定也容易导致自由裁量权的滥用。

　　公益诉讼主体资格限制仍有争议

　　经过4次审议和反复修改完善，环保法修订草案目前已基本成熟，将于本月24日提交十二届全国人大常委会第八次会议表决。多位业内人士在接受《第一财经日报》记者采访时表示，“通过的可能性很大”。

　　大修大改新增内容多

　　十二届全国人大常委会第八次会议4月21日至24日在北京举行，备受关注的《环境保护法修订案草案》进入第四次审议。据悉，近日在京就环境保护修订草案召开的评估会上，有全国人大代表、环保执法人员、专家、律师、法官、企业、环保组织、环保志愿者、民政部民间组织管理局等有关方面的15位代表参加会议。

　　根据现行《立法法》，法律修改草案一般经全国人大常委会三次审议后表决，由于环保法涉及面广，此前多项条款争议较多，环保法修订草案“破例”进行第四次审议。

　　“草案接受了各方面的意见，顺应了民意，已基本成熟，建议进一步完善后提请这次会议表决。”全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰说。

　　22日，多次为环保法修订草案提出建议的全国工商联环境商会秘书长骆建华在接受本报记者采访时表示，此次修法使用了“修订”而不是“修正”的说法，意味着是“大修大改”，而非“小修小改”。这是目前我国环境保护的需要。

　　骆建华对记者说，“大修大改”体现在很多方面，比如一些章节是新增加的，如第五章的信息公开和公众参与。这一章共七条，明确规定公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。

　　“二是把原来单项法律规定的内容，在这个基本法律制度中有所体现。”骆建华说，如总量控制制度、规划环评等，在水污染防治法、大气污染防治法中都有要求，但在原来环保法中没有体现。“实际上，这几年总量控制是环保的一些基本手段。另外，过去的环评只是项目环评，在原来的环保法中没有提到规划环评。”骆建华介绍，这次修订草案，将一些比较成熟的环境保护制度写入大法，固定下来。公众诉讼、生态补偿等内容也增加了进来。

　　骆建华说，另一个新的内容是“政策环评”。如修订草案第二章第十四条规定，“国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见。”

　　骆建华分析，目前很多的环境问题，实际上是经济发展中的一些政策因素所导致的。如经济大跃进、过快的发展速度、产业结构过于重化工等等，一些政府部门作出这样的决策，只是考虑经济增长，并没有考虑对环境的影响。而以后要作出类似的决策，就是考虑环境容量和资源承载力。

　　公益诉讼主体有限

　　据了解，基于日益严峻的环境形势，各界都期望环保新法尽快出台。

　　21日，国家发改委主任徐绍史介绍，“十二五”前三年，分指标完成进度滞后。6项约束性指标中，单位GDP能耗和氮氧化物排放量下降率前3年分别只完成5年总任务的54%和20%，与60%的进度要求还有明显差距。

　　目前，一些地区能耗强度是全国平均水平的2倍到3倍，一些落后的技术设备仍在使用；近年来雾霾频现，主要是二氧化硫、氮氧化物、烟粉尘等污染物排放量大，也有城市环境管理滞后等因素。

　　由于财政奖励的激励作用弱化，企业节能改造积极性不高。而环保部门的执法能力偏弱，执法不严，守法成本高、违法成本低的问题仍未有效解决，违法排污现象屡禁不止。

　　信春鹰说，“修订草案中设计了按日连续计罚的方式，将是对违法行为打出的一记重拳。”

　　值得关注的是，此前颇多争议的公益诉讼主体问题在此次的送审稿中有了重要变化。新的条文大幅增加了可以提起公益诉讼的主体数量，是几次审议以来的重大突破。

　　在最早的修订稿中，提法为 “中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼”。在2013年的三审稿中，公益诉讼的主体则从“中华环保联合会”扩展到了“全国性社会组织”。

　　新草案规定，“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好。”

　　然而，自然之友公众参与团队负责人葛枫对本报记者表示，该规定虽然较二审稿和三审稿有了很大进步，但对于环境公益诉讼主体资格的限制依然过于严格。自然之友认为，这将不利于公众对环境污染和破坏行为进行监督。

　　葛枫说，将能提起公益诉讼的社会组织限定为设区的市级以上，缺乏依据。环境问题往往具有明显的地域特征，首先影响的也是地方公众的环境利益。因此，应该充分赋予基层环保组织提起环境公益诉讼的权利。另外，“信誉良好”这种弹性极强的规定也容易导致自由裁量权的滥用。

　　环保法修订草案中

　　新增内容：

　　● 总量控制制度：原在水污染防治法和大气污染防治法中体现

　　● 规划环评：过去的环保法中只有项目环评

　　● 政策环评：地方政府制定经济、技术政策要考虑环境影响

　　● 公益诉讼主体：从事公益活动连续五年、信誉良好的社会组织
　　● 按日连续计罚：上不封顶

　　● 生态保护红线：对重点生态功能区划定保护红线