我国 交通运输产业 主要政策动态分析一、行业供给侧结构性改革继续深化 供给侧结构性改革是我国经济进入新常态后中央所做出的重大战略

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2018年一季度我国交通运输产业主要政策动态分析

字体大小: 2018-05-30 10:06  来源:中国报告网

中国报告网提示:一、行业供给侧结构性改革继续深化 供给侧结构性改革是我国经济进入新常态后中央所做出的重大战略

        一、行业供给侧结构性改革继续深化


        供给侧结构性改革是我国经济进入新常态后中央所做出的重大战略部署,党的十九大报告进一步将深化供给侧结构性改革摆在贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的首要位置,强调必须坚持质量第一、效益优先,以供给侧结构性改革为主线,推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革。作为国民经济的传统基础行业,交通运输行业衔接供需两端,是事关社会经济运行效率的重要环节,在提升供给体系质量方面发挥着重要作用。因此,深化交通运输供给侧结构性改革,既是国家深化供给侧结构性改革的必然要求,也是交通运输转型发展、建设交通强国的必由之路。为深入贯彻党的十九大精神,继续深化交通运输供给侧结构改革,2018年1月2日,交通运输部办公厅发布了关于印发《2018年深化交通运输供给侧结构性改革工作要点》(简称《要点》)的通知。


        参考观研天下发布《2018年中国交通运输行业分析报告-市场深度分析与发展前景研究

       《要点》以提高交通运输供给体系质量为主攻方向,紧紧围绕“降成本、补短板、强服务、优环境、增动能”五个方面,共提出53条具体工作要点。


        一是,围绕“简政、降费、增效”降成本,减轻实体经济企业负担。《要点》在降成本方面提出9项工作重点,通过落实取消营业性货运车辆二级维护强制检测,推进货运车辆年审年检合并,严格执行鲜活农产品“绿色通道”政策,鼓励地方实施货车通行费优惠,深化收费公路制度改革,推进高速公路分时段差异化收费试点,进一步规范港口经营服务性收费,加快发展多式联运,推进无车承运人试点等工作,持续降低企业物流成本和物流企业成本。预计2018年减轻实体经济企业负担约876.5亿元。


        二是,补齐交通基础设施短板,更好地支撑服务国家重大战略。在补短板方面《要点》围绕京津冀协同发展、长江经济带建设及“一带一路”倡议三大国家战略,同时结合乡村振兴战略、军民融合发展战略等共提出13项工作重点,聚焦交通基础设施薄弱环节和瓶颈制约,加快推动交通基础设施联网优化。2018年,拟新改建国省干线公路1.6万公里;新增高速公路通车里程5000公里;新增内河高等级航道达标里程600公里;深化“四好农村路”建设,新改建农村公路20万公里;推动30个辐射带动力强的货运枢纽(物流园区)建设;畅通港站枢纽“微循环”,改善8个港区的铁路和公路集疏运条件等。


        三是,围绕民生优化服务品质,切实增强人民获得感、幸福感和安全感。《要点》在强服务方面提出12项工作重点,鼓励开展联程运输服务;积极发展冷链物流、城市配送;全面完成不合规车辆运输车淘汰退出目标;推进15个省份道路普通货运车辆在辖区范围内办理异地检验检测;进一步推进乡镇、建制村通客车,新增5000个建制村通客车;优化高速公路服务区服务;开展绿色出行专项行动;开展“司机之家”试点建设;提升海事港口服务效能;调整优化船型标准;提高长江口深水航道通航效率;开展质量提升行动,加强运输安全保障能力建设。


        四是,深化重点领域改革,激发市场活力,优化投资和市场环境。《要点》在优环境方面提出11项工作重点,优化企业办事流程,推进行政许可标准化建设,提升“互联网+”政务服务水平;继续清理行政许可事项,完善事中事后监管;推进交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革;区域港口一体化发展改革;完善职业资格制度;加强信用体系建设;推进汽车维修电子档案系统建设;加强网络安全管理;完善重点领域标准体系等;推进治理车辆超载超限联合执法常态化制度化工作;对排除限制竞争的政策措施进行清理。


        五是,培育发展交通运输新技术、新模式、新业态,发展壮大新动能。《要点》在优环境方面提出8项工作重点,支持培育“一带一路”海陆运输示范项目;强化国际运输合作;建设国家综合交通运输信息平台;推进智慧公路、智慧港口等试点示范;完善网约车、互联网租赁自行车等配套政策;推进绿色港口、绿色公路建设;推动邮轮经济发展;配合推进自由贸易港建设。


        整体来看,2018年在我国政治和经济发展进程中较为关键,既是贯彻党的十九大精神开局之年,也是改革开放40周年,更是决胜全面建成小康社会、实施“十三五”规划承上启下的关键一年。因此,深化交通运输供给侧结构性改革将面临更加艰巨的任务。《要点》的出台,将在2017年工作基础上,对交通运输供给侧结构性改革提出更为具体、全面和切实的工作指导和要求,推动交通运输行业加快实现结构调整和转型升级,并进一步助力国家深化供给侧结构性改革。


        同时还应看到,在《要点》的指导框架下,2018年以来,交通运输领域已在提升服务、法制化建设、标准化管理等方面出台了专项的政策文件,对相关重点工作实施有效落地,如交通运输部等七部门联合印发《关于加快推进旅客联程运输发展的指导意见》、交通运输部办公厅印发《2018年交通运输法制工作要点》、交通运输部发布《交通运输标准化管理办法(征求意见稿)》等,这些文件的出台和实施,都将对交通运输行业供给侧结构性改革工作形成有效配合和有力推动。


        二、旅客联程运输发展指导意见出台

        旅客联程运输是通过对旅客不同运输方式的行程进行统筹规划和一体化运输组织,实现旅客便捷高效出行的运输组织模式。当前,我国旅客联程运输发展尚处于起步阶段,联运设施不完善、信息资源不共享、运营规则不衔接、法规标准不适应、联运服务不规范等问题还比较突出。为深入贯彻党的十九大关于建设交通强国的战略部署,加快推进旅客联程运输发展,2017年12月31日,交通运输部会同国家发展改革委、国家旅游局、国家铁路局、中国民用航空局、国家邮政局、中国铁路总公司等七部门联合印发了《关于加快推进旅客联程运输发展的指导意见》(简称《指导意见》),并于2018年1月22日在交通运输部官网公开。


        《指导意见》以坚持便民利民、市场主导、创新驱动和统筹协调为基本原则,共提出了5个方面要的工作要求。一是,完善旅客联程运输服务设施。包括统筹规划建设综合客运枢纽、鼓励共建共享联运设施设备、完善枢纽站场联运服务功能等3项重点工作。二是,优化旅客联系程运输市场环境。包括培育旅客联程运输经营主体、改善旅客联程运输业务衔接条件、加强道路水路旅客售票工作等3项重点工作。三是,提升旅客联程运输服务品质。包括推进联运票务一体化、联运服务多元化、联运服务专业化、行李服务便利化、联运接续便捷化等5项目重点工作。四是,提高旅客联程运输信息化水平。包括提高公共信息服务能力、促进信息资源开放共享等。五是,健全旅客联程运输法规标准体系。包括完善旅客联程运输法规规则、健全旅客联程运输标准体系等
同时,《指导意见》还提出支持成立旅客联程运输协会组织,充分发挥行业协会在标准规范制修订、政策宣贯、交流合作、人才培训等方面的作用;力争通过3-5年时间,基本建立起规范有序的旅客联程运输市场体系,旅客联程运输发展环境有效改善,服务产品更加丰富,服务能力明显提高,服务品质显著提升。


        综合来看,近年来我国客运市场持续萎靡,一方面与民众出行方式多样化、私家车分流等外部因素有关,但另一方面与旅客运输效率不高、出行体验不佳等行业内部问题也密不可分。由于旅客联程运输可充分发挥各种运输方式的比较优势、提高综合运输组合效率,改善旅客出行体验,因此,《指导意见》的出台对于推进交通运输供给侧结构性改革,促进现代综合交通运输体系发展,提振全社会旅客运输市场都具有十分重要的意义。


        三、高速铁路安全保障体系渐趋完善


        铁路是社会货物运输及居民出行的重要方式之一,我国政府历来较为重视铁路安全运行保障工作。早在1989年,国务院就制定公布了《铁路运输安全保护条例》,2004年又对该条例进行了全面修订,2013年7月《铁路安全管理条例》由国务院第18次常务会议通过,自2014年1月1日起施行。近年来,我国高速铁路发展迅猛,截至2017年末,全国铁路营业里程达到12.7万公里,其中高铁营业里程2.5万公里,稳居世界第一。按照我国当前标准,高速铁路是我国境内设计速度达到200km/h及以上的新线铁路和部分经改造达标后的既有线铁路。由于列车运行速度不断加快、技术复杂程度不断加深,尤其是随着时速高达350km/h的京沪高铁“复兴号”开始运行,高速铁路安全运行保障问题日益突出。
对此,中国铁路总公司有关人士表示,铁路部门将积极构建人防、物防、技防“三位一体”的安全保障体系,确保高铁运行安全和高效。人防方面,铁路部门将进一步规范专业管理,完善专业管理规章制度和作业标准,定期开展安全隐患排查,强化职工教育培训,突出一线作业人员、关键工种的实作技能培训。物防方面,铁路部门将进一步强化行车人员现场作业管控,强化动车组造修源头质量,加大安全质量突出问题整治力度,完善应急体系建设。技防方面,铁路部门将充分发挥现代化检测监测手段作用,运用先进的调度指挥系统、地面车辆安全监控设备、动车组安全监控装置,强化数据综合分析,形成车上、地面立体化运行安全监控体系,进一步保障高铁动车组运行安全。


        为加快构建“三位一体”安全保障体系,一方面,为加强高速铁路基础设备运用状态检测管理工作,提高检测、维修和运输效率,预防事故和减少故障,保障铁路运输安全,2018年1月19日,国家铁路局组织起草《高速铁路基础设备运用状态检测管理办法(征求意见稿)》向社会公开征求意见,意见反馈截止时间为2018年2月19日;另一方面,为加强高速铁路安全防护,防范铁路外部风险,保障高速铁路安全和畅通,2018年2月11日,国家铁路局组织起草《高速铁路安全防护管理办法(征求意见稿)》向社会公开征求意见,意见反馈截止时间为2018年3月10日。


        整体来看,两个管理办法尽管还未最终正式出台,但也反映出了铁路部门在加强高速铁路安全运行保障工作已刻不容缓。具体来看,《高速铁路基础设备运用状态检测管理办法(征求意见稿)》主要体现的是保障体系中的“技防方面”,通过发挥全面的现代化检测技术和手段,将安全隐患消灭在萌芽时期,强化事前安全监管;《高速铁路安全防护管理办法(征求意见稿)》则重点体现保障体系中的“人防方面”,通过规范专业管理、完善规章制度和作业标准,提升高速铁路安全防护和运行保障水平,突出事中规范管理。随着高速铁路安全保障体系的逐步完善,加之高铁方便、快捷、舒适的出行体验,铁路客运量将继续保持快速增长,在全社会客运市场中的份额也将越来越大。


        四、道路客运接驳运输管理办法出台


        为贯彻落实《国务院关于加强道路交通安全工作的意见》(国发〔2012〕30号)关于积极推行长途客运车辆凌晨2时至5时停止运行或实行接驳运输的规定,规范长途客运车辆夜间通行管理,防止营运客车驾驶员疲劳驾驶,经商公安部、国家安全生产监督管理总局等部门,交通运输部早于2012年印发了《交通运输部关于开展长途客运接驳运输试点工作的通知》(交运发〔2012〕784号),组织13个省(区、市)交通运输主管部门择优推选部分长途客运企业,自2013年1月起开展接驳运输试点工作。2014年以来,交通运输部又多次印发,或联合公安部印发通知部署加强接驳运输试点工作。


        截至2017年12月,全国共有27个省(区、市)、400余家客运企业、3500余条客运班线、7600余辆客运车辆、840余个接驳点参与接驳运输试点。从试点情况看,接驳运输有效提升了道路客运安全保障能力和服务水平,并对运输组织效率提升和行业转型升级发挥了促进作用。试点期间,接驳运输车辆未因凌晨2时至5时运行发生过一次死亡3人以上的道路交通安全事故。但是,接驳运输试点中也暴露出一些问题,如部分试点企业接驳运输安全生产管理制度落实不到位,部分接驳点管理不规范、甚至发生虚假接驳现象,接驳点集中度较低,企业接驳运输成本较高等。此外,部分未参与试点的省份、企业提出了开展接驳运输的需求。为进一步规范道路客运接驳运输工作,2017年12月20日,交通运输部发布关于印发《道路客运接驳运输管理办法(试行)》(简称《办法》)的通知,于2018年1月3日在交通运输部官网进行公开,规定《办法》自2018年5月1日起实施,有效期5年。


        《办法》以坚持安全底线、坚持放管结合、强化监督检查和违法惩戒为基本原则,在主要内容上主要包括包括总则、安全管理制度与接驳组织方案、接驳运输信息管理、运行过程管理、监督检查和附则等6章,共34条。第一章为总则,阐述了《办法》的制定依据、实施目的、基本原则。第二章为安全管理制度与接驳组织方案,提出接驳运输企业应当制定接驳运输安全生产管理制度和线路运行组织方案的具体要求。第三章为接驳运输信息管理,明确拟开展接驳运输的道路运输企业应当向所在地省级交通运输主管部门提交接驳运输安全生产管理制度,通过接驳运输管理平台报送接驳运输线路运行组织方案。第四章为运行过程管理,规范接驳运输流程、信息记录手续、旅客及行李货物换车组织。第五章为监督检查,明确地方各级交通运输主管部门开展接驳运输监督检查,并将检查结果纳入企业诚信考核。第六章为附则,明确换驾式接驳运输、分段式接驳运输、接驳点、接驳运输企业、接驳运输车辆等用语的定义,规定从事线路固定的机场、高铁快线以及短途驳载且单程运营里程在100公里以内的道路班线客车,在确保安全的前提下不受凌晨2时至5时通行限制。


        近年来,在全社会客运市场不断萎靡的情况下,由于在安全、舒适、效率方面的问题,道路客运市场的表现更为不尽人意。《办法》的出台和实施,有助于进一步规范道路客运接驳运输,加快提高道路客运安全管理水平,促进道路客运转型升级,在保障人民群众安全出行的基础上,一定程度上提振道路客运市场发展。


        五、港口工程建设管理继续加强和规范 


        《港口工程竣工验收办法》(交通部令2005年第2号)

和《港口建设管理规定》(交通部令2007年第5号)颁布实施以来,对规范和加强港口建设管理,保证和提升港口工程质量起到了重要作用。随着近年来党中央、国务院不断推进行政审批制度改革和深化投融资体制改革,港口工程建设管理面临新的形势和要求:一方面,2016年《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》、《企业投资项目核准和备案管理条例》和《政府核准的投资项目目录(2016年本)》相继出台,对建设项目的监管方式提出了新的要求,明确管理重心从事前审批转向过程服务和事中事后监管;提出简化建设项目前置条件,建立并联审批、协同监管机制等改革要求;另一方面,《安全生产法》《消防法》《职业病防治法》《建设项目环境保护管理条例》等法律法规对安全、消防、环保、职业病防护设施等在试运行、验收和监管方式等方面进行了较大调整。


        为加强港口工程建设管理,规范港口工程建设活动,保证港口工程质量,交通运输部对《港口建设管理规定》《港口工程竣工验收办法》有关内容进行了全面梳理,并进一步优化了规章体系结构,将上述两部规章合并为《港口工程建设管理规定》(以下简称《规定》),于2018年1月15日签发,2018年3月1日起正式施行。《规定》包括总则、建设程序管理、建设实施管理、验收管理、工程信息及档案管理、法律责任、附则共7章76条。具体来看,《规定》适应了新的形势和要求,主要体现在以下五个方面:


        一是优化管理方式和程序。首先,《规定》将初步设计审批由地方交通运输(港口)主管部门逐级转报制度改为直接报送制度,即由项目单位直接将申请材料报送有审批权限的部门,缩短审批时限,提高审批效率,落实了“放管服”改革要求;其次,考虑到实践中部分港口工程工期较长、涉及专业多,集中报批施工图设计有一定困难,明确此类项目施工图设计可以分批报批;再次,对于建设内容简单、投资规模较小的按照备案管理的项目,明确初步设计和施工图设计可以合并进行,以简化流程,便利行政相对人。


        二是建立协同监管机制。《规定》明确项目单位利用投资项目在线审批监管平台填报项目立项、开工、建设进度、竣工验收等信息,交通运输(港口)主管部门和其他部门通过监管平台加强信息共享和协同监管;相关单位和个人应接受交通运输(港口)主管部门以及依法对项目负有监督管理职责的其他有关部门的监管,进一步强化了协同监管的要求。
        三是完善竣工验收管理制度。一是鉴于环保、安全、职业卫生、消防等部门验收管理方式的变化,《规定》突出了项目单位在港口工程建设中的主体责任,明确了除国家重点水运工程建设项目外,企业投资的项目由项目单位自行组织验收,交通运输(港口)主管部门负责监督管理;二是细化竣工验收管理要求,明确竣工验收应当成立现场核查组进行现场核查,以及现场核查组成员组成、资格要求、核查内容和具体程序等;三是明确了对尾留工程和整改事项的处理方式,进一步完善了竣工验收的管理要求。

        四是践行绿色发展理念。为进一步落实《大气污染防治法》《水污染防治法》等要求,推动船舶污染防治工作,《规定》在总则中增加了对岸电设施、船舶污染物接收设施建设的条款,进一步落实了法律赋予的责任和要求,推动港口工程建设践行绿色发展理念。


        五是加强规章制度的衔接。《规定》试运行管理、港口经营、质量监督、罚则等方面,以及在储存、装卸危险货物的港口工程建设项目安全管理要求方面,与《港口危险货物安全管理规定》《港口经营管理规定》《水运建设市场监督管理办法》《公路水路工程质量监督管理规定》进行了衔接,保证了规章体系的完整。


        整体而言,进一步加强和规范港口工程建设管理,是深化交通运输“放管服”改革、落实国家深化投融资体制改革要求重要举措,也是2018年推进交通运输行业质量变革、效率变革、动力变革,推动高质量发展的重要任务之一,对于深化供给侧结构性改革、服务国家三大战略具有重要意义。《规定》的出台,有助于以加快重点港口工程建设为抓手,推进区域港口资源整合,推动航运中心、自由贸易港建设,全力推进港口建设发展,为深化交通运输供给侧结构性改革、建设交通强国打好坚实基础。同时,进一步增强管理部门和有关单位主动性,切实提升行业治理能力和治理体系现代化水平。


        六、部分沿海港口调降装卸作业费


        按照党中央、国务院关于持续为实体经济减负、激发市场活力和社会创造力的宏观调控要求,2017年11月,国家发展改革委公布了部分港口企业按照反垄断调查要求进行整改的有关情况。其中,上海港、天津港、宁波舟山港、青岛港等港口企业根据自身生产经营情况,合理测算装卸作业费标准,并将于2018年起调降有关费用,每年可减少进出口物流成本约35亿元。


        2018年2月,按照国家发展改革委反垄断调查的有关要求,大连港、广州港、深圳港东部盐田港区和西部蛇口、赤湾港区均从2018年起,调降进出口集装箱装卸作业费。以20英尺集装箱重箱公示费率为例,大连港从当前642元/箱下调至510元/箱;广州港从当前668元/箱下调至490元/箱;深圳港盐田港区从当前1400元/箱下调至980元/箱;深圳港西部蛇口、赤湾港区从当前1200元/箱下调至800元/箱。其他箱型公示费率同比例下调。根据测算,以上调整每年可减轻进出口物流成本约9.6亿元。截至目前,集装箱运输量在每年1000万标箱以上的沿海港口,均已调降进出口集装箱装卸作业费。此外,对调查中发现的涉嫌垄断行为,国家发展改革委正在研究拟订处理措施。集装箱班轮运输公司应当按照成本补偿的原则,根据港口调整装卸作业费的情况,尽快将码头作业费调整至合理水平,确保港口降费成果传导至实体经济。


       从短期来看,由于反垄断调查中要求的进出口集装箱装卸费与港口运营商向航运公司收取的费用(即有效ASP,决定港口业务收入水平)是两个概念,后者由交易双方协商产生。实际上,港口实际收费不仅低于政策调整前的集装箱装卸费率,也同样低于政策调价后的综合费率。因此,对港口运营商而言,调价实际影响较小,预计短期内港口也不会提高收费。从长期来看,合法合规的整改有助于消除港口的市场壁垒,恢复竞争秩序,进一步挖掘降本增效的潜力,提高港口的运营效率和服务质量,利好港口公司长期健康稳定发展。

        七、启运港退税政策进一步修订完善


        启运港退税政策是对从启运港经上海洋山保税港区中转离境的出口货物,离开启运港口就被视作出口并可办理退税。该政策自2012年8月开始实施,是我国出口退税管理模式的一项创新,其目的是为了支持上海发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心。启运港退税政策的施行,对出口企业缩短转关取得单证时间、及时办理出口退税、加速企业资金周转,促进出口企业健康发展发挥了重要的作用。


        为进一步完善启运港退税政策,扩大政策成效,结合前期政策实施情况,财政部、海关总署和税务总局于2018年1月8日联合发布《关于完善启运港退税政策的通知》(以下简称《通知》),第三次对启运港退税的政策进行修订完善。具体来看,《通知》的变化主要体现在以下四点:一是扩大启运港范围,在原有8个启运港基础上,新增泸州市泸州港、重庆市果园港、宜昌市宜昌港、张家港市永嘉港、南通市狼山港5个启运港。二是扩大离境港范围,在原上海洋山保税港区基础上,增列上海外高桥港区为离境港。三是根据出口企业和航运企业实际需要,取消原政策所规定的直航限制,设置了苏州市太仓港、南京市龙潭港、武汉阳逻港3个中途经停港口。四是细化完善了相关监管要求和实施流程。


        海国际航运中心建设和长江经济带发展。在国内港口体系当中,上海的两个港区多了一个离境功能,能够显著提升上海口岸的地位和作用。此外,由于多数启运港分布在长江经济带,发展沿海港口经济是我国改革开放以来沿海经济快速发展的成功经验之一,依托长江黄金水道大力发展港口经济也将成为助推长江经济带发展的“利器”。


        八、国内投资民用航空业新规开始施行


        最早关于民航领域投资的规定是颁布于2005年的《国内投资民用航空业规定(试行》(民航总局令第148号)(简称148号令),是民航为放宽民营资本准入制定的规章。自颁布以来,148号令对于鼓励、支持和引导国有和非国有主体投资民航业、规范民航企业之间的投资行为起到了积极促进作用。近年来,国家政策、民航行业发展战略、市场环境以及市场主体需求等已发生巨大变化。十八届三中全会提出要全面深化国企改革,发展混合所有制,国务院也相继发布《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》、《国务院办公厅关于进一步做好民间投资有关工作的通知》等系列国企改革和鼓励民间投资的政策文件。《国务院办公厅关于推动中央企业结构调整与重组的指导意见》要求“各有关部门要明确国有资本分行业、分区域布局的基本要求”“配套出台相关产业管理政策”。为贯彻落实国家有关精神和要求,民航局对148号令进行了修订。2017年12月18日,交通运输部以2017年第34号令颁布了《国内投资民用航空业规定》(简称《规定》),2018年1月19日起正式实施。


        《规定》分为总则、投资准入、法律责任、附则四章,共二十四条。其中,修订主要内容及亮点主要包括以下几个方面。


         一是,放宽了三大航国有或国有控股要求,允许国有相对控股。148号令规定了中国国际航空股份有限公司、中国东方航空股份有限公司、中国南方航空股份有限公司应当保持国有或者国有控股。《规定》则修改为“对国内投资需要特别管理的公共航空运输企业应当保持国有控股或者国有相对控股。其中,国有相对控股应由单一国有投资主体及其控股企业相对控股”。同时,在相对控股概念中增加“实际支配”的要求。


         二是,放宽了主要机场的国有股比要求。148号令规定各省、自治区、直辖市政府所在地运输机场及深圳等9个重要城市运输机场应当保持国有或者国有控股。《规定》则修改为“纳入民航发展规划的国际枢纽和区域枢纽,以及具有战略意义的民用运输机场应保持国有独资、国有控股或国有相对控股。其中,国有相对控股应由单一国有投资主体及其控股企业相对控股。”
《规定》授权民航局制定对国内投资需要特别管理的公共航空运输企业、枢纽机场以及战略机场名单。名单将以民航局公告形式发布。


        三是,进一步放开行业内各主体之间的投资限制。首先,全面放开通用机场和行业其他主体之间的相互投资;其次,一定程度放开运输机场及保障企业对公共航空运输企业的投资限制,将投资比例控制在5%;再次,一定程度放开运输机场及保障企业投资全货运航空公司的限制,保留不得相对控股要求,删除投资比例不超25%的股比限制;最后,缩减对与其他民航企业相互投资有限制的运输机场的数量,仅纳入民航发展规划中的枢纽机场。


        四是,采用负面清单模式,进一步深化市场改革。《规定》第五条提出:“国有投资主体和非国有投资主体可以单独或者联合投资民用航空业。但本规定有明确限制的,应当符合其要求。”由此可见,除明确规定的投资公共航空运输、民用运输机场、空中交通管制系统、航空燃油销售储运加注方面的限制外,国内各类主体投资通用航空、通用机场、飞机维修、货运仓储、地面服务、航空食品生产销售、停车场、客货销售代理、计算机订座系统服务、航空结算及民航其他相关项目,均无投资准入限制,进一步体现“法无禁止即可为”的市场精神。


        整体来看,受人均收入保持增长、消费逐步升级、中等收入群体兴起、经济增长转型、产业结构升级、城镇化推行等因素影响,目前我国航空运输业仍处于成长期,民用航空市场需求的驱动力依然坚挺,发展潜力巨大。但长期以来,国内民用航空业投资规定严格、资本进入门槛高、投资范围受限,一定程度阻碍了行业的发展。因此,《规定》凸显准入放宽、鼓励投资、促进民用航空发展三大关键,将加速推进航空产业混改进程,有助于进一步释放行业发展潜力。


        九、民航旅客国内运输服务管理规定征求意见


        为规范航空承运人旅客运输行为、维护消费者权益,1996年颁布了《中国民用航空旅客、行李国内运输规则》(简称原《客规》),对规范我国民航旅客运输市场秩序,促进民航业发展发挥了重要作用。但是随着民航体制改革的不断深化,民航行业管理侧重于维护行业正常发展和加强消费者权益保护,原《客规》已经无法满足现实需求。为进一步完善民航运输市场管理制度以及消费者权益保护,对原《客规》进行修订后,2018年1月8日中国民用航空局发布了关于《民航旅客国内运输服务管理规定(征求意见稿)》(简称新《规定》)公开征求意见的通知,意见反馈截止时间为2018年2月9日。


        新《规定》主要内容包括总则、客票销售、客票变更、退票、旅客乘机、行李运输、航班超售、服务承诺和服务质量报告、监督管理、法律责任、附则等十一章,共69条。与原《客规》相比,首先是新《规定》名称发生了改变;其次章节结构发生变化,总章节减少了两章,从十三章减少到十一章,结构方面新《规定》将原《客规》中的定座、客票遗失、团体旅客和旅客服务四章内容删除,客票、票价、购票等票务方面的内容进行合并、精简,完善内容后形成修订后的第二章客票销售,并新增航班超售、服务承诺和服务质量报告、监督管理以及法律责任等四章。


        新《规定》在内容方面的修订主要体现在以下几个方面。首先,确定简政放权、放管结合的监管思路。为贯彻落实党中央国务院关于简政放权、放管结合,充分发挥市场机制决定作用的总体要求,新《规定》中对承运人服务规定过细、管得过死的条款给予了较大幅度的删减和调整。同时,为切实保护消费者的知情权,新《规定》要求承运人制定相关运输规定并对社会公布,以此履行告知义务。其次,明确消费者权益保护的监管重点。新《规定》新增了承运人在销售及购票后等环节对旅客运输服务信息的告知义务,明确规范了承运人及销售代理人禁止搭售行为的要求,重点规范了客票变更和退票内容,并将残疾人运输和人体捐献器官服务运输的规范性文件引入规章等。最后,保证新《规定》的可操作性和监管力度。为了新《规定》能够切实落地,使得市场主体守法有预期,监管部门执法有依据,在本次修订中专门增加第九章“监督管理”和第十章“法律责任”,对行业管理部门的监督检查职权、市场主体违法违规的处罚进行了明确、具体的规定,以确保新《规定》的可操作性和执行力度。


        近年来,我国中产阶层不断崛起、居民消费持续升级,为航空旅游提供了有力支撑,我国航空客运量已连续5年保持两位数以上的增速。2017年,民航完成旅客运输5.52亿人次,同比增长13.0%;完成旅客周转量9512.78亿人公里,同比增长13.5%。因此,民航已成为当前我国居民出行的主要方式之一,而且增长潜力依然较大。整体来看,虽然我国民航运输行业发展迅速,但原《客规》已持续施行了20余年,反映出民航旅客运输服务制度建设的相对落后。新《规定》的出台,将有效解决原《客规》不合时宜、无法满足发展形势的问题,弥补民航旅客运输服务制度上的短板,有助于进一步提升行业服务质量和旅客满意度,全面提升民众对航空运输发展的获得感。


资料来源:国务院发展研究中心,观研天下XLF整理


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