1、行业监管体制
| 主管部门 |
主要职能 |
| 国务院食品安全委员会 |
国务院食品安全工作的高层次议事协调机构，主要职责是分析食品安全形势，研究部署、统筹指导食品安全工作；提出食品安全监管的重大政策措施；督促落实食品安全监管责任。 |
| 国家市场监督管理总局 |
国家市场监督管理总局作为国务院食品监督管理、主管全国食品质量和认证认可、标准化等工作的部门，依照《中华人民共和国食品安全法》和国务院规定的职责，对食品生产经营活动、产品质量实施监督管理。主要职能包括： 负责食品安全监督管理综合协调。组织制定食品安全重大政策并组织实施。负责食品安全应急体系建设，组织指导重大食品安全事件应急处置和调查处理工作。建立健全食品安全重要信息直报制度。承担国务院食品安全委员会日常工作。负责食品安全监督管理。建立覆盖食品生产、流通、消费全过程的监督检查制度和隐患排查治理机制并组织实施，防范区域性、系统性食品安全风险。推动建立食品生产经营者落实主体责任的机制，健全食品安全追溯体系。组织开展食品安全监督抽检、风险监测、核查处置和风险预警、风险交流工作。组织实施特殊食品注册、备案和监督管理。分析掌握保健食品、特殊囡学用途配方食品和婴幼儿配方乳粉等特殊食品领域安全形势，
拟订特殊食品注册、备案和监督管理的制度措施并组织实施。组织查处相关重大违法行为。 |
| 国家卫生健康委员会 |
承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验范围的制定，组织查处食品安全重大事故。 |
| 县级以上政府 |
县级以上地方人民政府对本行政区域的食品安全监督管理工作负责，统一领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作以及食品安全突发事件应对工作，建立健全食品安全全程监督管理工作机制和信息共享机制。 |
| 中国乳制品工业协会 |
山全国乳制品生产企业及相关的企业、事业单位自愿组成的、为实现会员共同意愿而依照單程开展活动的全国性、行业性、非营利性的社会组织，主要职责有组织国内外乳制品行业经济、技术、管理等方面的交流、培训等活动；组织收集乳制品行业的国内外经济、技术信息，办好有关技术、信息刊物；参与制定、修订国家和行业标准，开展行业质量管理、品牌培育，市场和行业形象宣传等工作；制定行规行约，规范行业和企业行为，维护公平竞争；协调会员关系，维护会员合法权益，为会员单位服务，发展行业公益性事业，解决行业共性问题等。 |
2、主要法规政策
（1） 相关法律、法规及标准
| 序号 |
文件名称 |
最新实施时间 |
颁发单位 |
| 1 |
《中华人民共和国食品安全法》 |
2018 年 12 月 |
全国人大常委会 |
| 2 |
《关千加快推进重要产品追溯体系建设的意见》 |
2016 年 1 月 |
国务院 |
| 3 |
《国务院办公厅关千进一步加强乳品质量安全工作的通知》 |
2010 年 9 月 |
国务院 |
| 4 |
《乳品质量安全监督管理条例》 |
2008 年 10 月 |
国务院 |
| 5 |
《关千婴幼儿配方乳粉产品配方注册有关事宜的公告》 |
2021 年 3 月 |
国家市场监督管理总局 |
| 6 |
《食品生产许可管理办法》 |
2020 年 3 月 |
国家市场监督管理总局 |
| 7 |
《食品经营许可管理办法》 |
2017 年 11 月 |
国家食药监总局 |
| 8 |
《婴幼儿配方乳粉产品配方注册管理办法》 |
2016 年 10 月 |
国家食药监总局 |
| 9 |
《特殊囡学用途配方食品注册管理办法》 |
2016 年 7 月 |
国家食药监总局 |
| 10 |
《食品生产经营日常监督检查管理办法》 |
2016 年 5 月 |
国家食药监总局 |
| 11 |
《关千印发婴幼儿配方乳粉生产企业食品安全追溯信息记录规范的通知》 |
2015 年 12 月 |
国家食药监总局 |
| 12 |
《食品标识管理规定》 |
2009 年 10 月 |
国家质检总局 |
（2）主要行业政策
| 序号 |
文件名称 |
发布时间 |
主要内容 |
| 1 |
《中共中央国务院关千优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》 |
2021 年7 月 |
培育托育服务、乳粉奶业、动画设计和制作等行业民族品牌。 |
| 2 |
《乳制品质量安全提升行动方案》 |
2020 年12 月 |
到 2023 年，乳制品质量安全监管法规标准体系更加完善，乳制品质量安全监管能力大幅提升，监督检查发现问题整改率达到 100%，乳制品监督抽检合格率保持在 99%以上。婴幼儿配方乳粉生产企业质量管理体系自查与报告率达到 100%。 |
| 3 |
《中共中央国务院关千深化改革加强食品安全工作的意见》 |
2019 年5 月 |
在婴幼儿配方乳粉生产企业全面实施良好生产规范、危害分析和关键控制点体系，自查报告率要达到 100%。完善企业批批全检的检验制度， 健全安全生产规范体系检查常态化机制。禁止使用进口大包装婴幼儿配方乳粉到境内分装，规范标识标注。支持婴幼儿配方乳粉企业兼并重组，建设自有自控奶源基地，严格奶牛养殖饲料、兽药管理。促进奶源基地实行专业化、规模化、智能化生产，提高原料奶质量。发挥骨干企业引领作用，加大产品研发力度，培育优质品牌。力争 3 年内显著提升国产婴幼儿配方乳粉的品质、竞争力和美誉度。 |
| 4 |
《国产婴幼儿配方乳粉提升行动方案》 |
2019 年5 月 |
大力实施国产婴幼儿配方乳粉“品质提升、产业升级、品牌培育”行动计划，国产婴幼儿配方乳粉产量稳步增加，更好地满足国内日益增长的消费需求，力争婴幼儿配方乳粉自给水平稳定在 60%以上；产品质量安全可靠，品质稳步提升，消费者信心和满意度明显提高；产业结构进一步优化，行业集中度和技术装备水平继续提升；产品竞争力进一步增强，市场销售额显著提高，中国品牌婴幼儿配方乳粉在国内市场的排名明显提升。 |
| 5 |
《奶业品牌提升实施方案》 |
2019 年3 月 |
方案明确力争到 2025 年，我国奶业品牌化水平显著提高，品牌市场占有率、消费者信任度明显提升，品牌带动产业发展和效益提升作用明显增强。奶业品牌建设与奶业振兴发展紧密结合，形成创品牌、推品牌、护品牌的品牌发展机制，培育出一批具有影响力的产品品牌、企业品牌和区域公用品牌，使国产奶业品牌深入人心。 |
| 6 |
《关千进一步促进奶业振兴的若干意见》 |
2018 年12 月 |
完善良好生产规范体系，继续执行最严格的监管制度，力争 3 年内显著提升国产婴幼儿配方乳粉的品质、竞争力和美誉度，提高市场占有率。依托现有机构，加强婴幼儿配方乳粉核心营养成分等研发，增强为企业服务能力。 |
| 7 |
《国务院办公厅关千推进奶业振兴保障乳品质量安全的意见》 |
2018 年6 月 |
到 2020 年，奶业供给侧结构性改革取得实质性成效，奶业现代化建设取得明显进展。奶业综合生产能力大幅提升，100 头以上规模养殖比重超过 65%，奶源自给率保持在 70%以上。产业结构和产品结构进一步优化，婴幼儿配方乳粉的品质、竞争力和美誉度显著提升，乳制品供给和消费需求更加契合。乳品质量安全水平大幅提高，产品监督抽检合格率达到 99%以上，消费信心显著增强。奶业生产与生态协同发展，养殖废弃物综合利用率达到 75%以上。到 2025 年，奶业实现全面振兴，基本实现现代化，奶源基地、产品加工、乳品质量和产业竞争力整体水平进入世界先进行列。 |
| 8 |
《国民营养计划（2017—2030 年）》 |
2017 年6 月 |
推动特殊囡学用途配方食品和治疗膳食的规范化应用。进一步研究完善特殊囡学用途配方食品标准，细化产品分类，促进特殊囡学用途配方食品的研发和生产。建立统一的临床治疗膳食营养标准，逐步完善治疗膳食的配方。加强囡护人员相关知识培训。 |
| 9 |
《“十三五” 国家食品安全规划》 |
2017 年2 月 |
为实施好食品安全战略，加强食品安全治理，制定本规划。规划分析了食品安全的现状和形势、提出规划的总体要求和主要任务、完善了保障措施。规划的主要任务包括全面落实企业主体责任、加快食品安全标准与国际接轨、完善法律法规制度、严格源头治理、严格过程监管、强化抽样检验、严厉处罚违法违规行为、提升技术支撑能力、加快建立职业化检查员队伍、加快形成社会共治格局、深入开展“双安双创”行动等。 |
| 10 |
《关千促进食品工业健康发展的指导意
见》 |
2017 年1 月 |
为贯彻落实十三五规划，加快食品行业发展，推动食品工业转型升级，满足城乡居民安全、多样、健康、营养、方便的食品消费需求，促进农业增效、农民增收、农村发展，培育形成经济发展新动能，现提出“十三五”期间食品工业发展意见。分析了食品工业健康的现状与形势，提出总体要求和主要任务、完善了保障措施。 主要任务包括：改善供给结构，提高供给质量；优化产业结构，促进转型升级；强化创新驱动，加快“两化”融合；统筹国内国外，扩大开放合作；增强监管能力，提高安全水平。 |
| 11 |
《全国奶业发展规划（2016—2020 年）》 |
2016 年12 月 |
提升婴幼儿配方乳粉竞争力。严格行业准入，加大婴幼儿配方乳粉质量安全监管力度，支持乳品企业建设自有自控的婴幼儿配方乳粉奶源基地，鼓励研发适合中国婴幼儿的产品，培育国产品牌。 |
| 12 |
《“健康中国2030”规划纲要》 |
2016 年10 月 |
制定实施国民营养计划，深入开展食物（农产品、食品）营养功能评价研究，全面普及膳食营养知识，发布适合不同人群特点的膳食指南，引导居民形成科学的膳食习惯，推进健康饮食文化建设。建立健全居民营养监测制度，对重点区域、重点人群实施营养干预，重点解决微量营养素缺乏、部分人群汕脂等高热能食物摄入过多等问题，逐步解决居民营养不足与过剩并存问题。实施临床营养干预。 |
| 13 |
《中国食物与营养发展纲要（2014—2020年）》 |
2014 年 1 月 |
为保障食物有效供给，优化食物结构，强化居民营养改善，特制定本纲要。纲要在总体要求、主要任务、发展重点、政策措施等方面进行了详细阐述。纲要指出“扶持奶源基地建设，强化奶业市场监管，培育乳品消费市场，加强奶业各环节衔接，推进现代奶业建设。”以及“重视农村地区6 个月龄至 24 个月龄婴幼儿的辅食喂养与营养补充，加强母乳代用品和婴幼儿食品质量监管”。 |
| 14 |
《奶业整顿和振兴规划纲 要》 |
2008 年 11 月 |
为做好婴幼儿奶粉事件处置工作，解决奶业面临的困难和深层次问题，促进奶业稳定健康发展，特制定本纲要。纲要提出任务一是完善质量标准体系。山卫生部牵头，抓紧组织修订乳品质量安全标准鼓励企业、地方制定更为严格的企业和地方标准。二是强化检测能力建设。三是健全质量管理制度，完善乳制品检验制度。建立产品质量可追溯制度。建立严格的乳制品生产企业质量管理制度。建立生鲜乳质量监管制度。加强饲料和兽药质量安全监管。 |
3、行业的监管环境、主要监管制度及规则等
2008 年“三聚氝胺”事件的发生，对国内乳制品行业造成沉重的打击，暴露出行业法规不完善、技术标准不健全、监管力度不严格、产品质量不过关等 重大弊病。国家为了保证乳制品的质量安全，开始对乳制品行业进行大力整顿， 整个行业进入严监管阶段。
（1）我国婴幼儿配方乳粉行业执行“严监管”
根据观研报告网发布的《2021年中国调制乳粉行业分析报告-行业现状与投资定位研究》显示。婴幼儿配方乳粉行业的监管政策法规超过 100 项，涉及食品企业通用类、婴幼儿配方乳粉、特殊囡学配方食品、辅食营养品等多种类；各类标准（含国家标准、行业标准等）超过 400 项，包含产品类标准、产品规范类标准、原辅料类标准、包材类标准、检验检测标准、标签类标准等多种类。随着我国一系列的监管政策和监管法规实施和不断完善，国产乳粉质量显著提升，我国乳粉行业标准严格程度、乳粉质量水平位居世界前列。
相关部委也陆续发布重要的政策文件，如《奶业整顿和振兴规划纲要》、《乳制品工业产业政策（2009 修订）》、《婴幼儿配方乳粉生产许可审查细则（2013 年版）》、《禁止以委托、贴牌、分装等方式生产婴幼儿配方乳粉的公告》、《关千进一步加强婴幼儿配方乳粉销售监督管理工作的通知》、《关千使用进口基粉生产婴幼儿配方乳粉生产许可审查有关工作的通知》、《婴幼儿配方乳粉生产企业食品安全追溯信息记录规范》等。
我国婴幼儿配方乳粉行业已建立起完善的法律法规体系，涵盖了原料采购、生产加工、质量控制、产品包装、产品销售、广告宣传以及市场监管等各个环 节。
＠国家和行业标准
国家卫健委等相关部门陆续颁布乳品行业相关国家标准 400 余项，主要如下：
A. 主要产品类标准：《食品安全国家标准 婴儿配方食品（ GB 10765- 2010 ）》、《食品安全国家标准 较大婴儿和幼儿配方食品（ GB 10767-2010）》、《食品安全国家标准 特殊囡学用途婴儿配方食品通则（GB 25596-2010）》等；
B. 主要原辅料标准：《食品安全国家标准 乳清粉和乳清蛋白粉（ GB 11674-2010）》等；
C. 主要包材标准：《食品包装用塑料与铝馅复合膜、袋（ GB/T 28118- 2011）》等；
D. 主要的检验检测标准：《食品微生物学检验 菌落总数测定（GB 4789.2-2016）》、《食品微生物学检验 大肠菌群计数（GB 4789.3-2016）》等；
E. 主要的产品规范标准：《食品安全国家标准 乳制品良好生产规范（GB 12693-2010）》、《食品安全国家标准 食品生产通用卫生规范（GB 14881-2013 ）》、《食品安全国家标准 粉状婴幼儿配方食品良好生产规范（ GB23790-2010）》等；
F. 主要的标签类标准：《食品安全国家标准 预包装特殊膳食用食品标签（GB 13432-2013）》等。
＠生产管理体系要求
根据《婴幼儿配方乳粉生产许可审查细则（2013 年版）》、《食品生产许可管理办法》、《食品安全国家标准 乳制品良好生产规范》等相关规定，乳品生产企业必须建立并实施法定的生产管理体系。主要的生产管理体系包括乳制品危害分析与关键控制点（HACCP）体系、ISO9001：2015 质量管理体系认证、乳制品良好生产规范（GMP）认证等。
（2） 严格的监督检查制度，进一步规范行业经营团食品安全生产规范体系
检查国家市场监督管理总局根据《食品安全法》、《食品生产许可管理办法》、《婴幼儿配方乳粉生产许可审查细则（2013 年版）》等相关规定，对婴幼儿配方乳粉企业的生产许可条件保持情况以及食品安全制度落实情况进行常规性的体系检查。体系检查内容包括：厂区环境、厂房和车间、设施、设备、卫生管理、原料及食品添加剂和食品相关产品的要求、生产过程的食品安全控制、检验、产品的贮存和运输、产品追溯和召回、培训、管理机构和人员、记录和文件的管理等 13 个方面 51 项检查，并对检查结果向社会公开，督促企业整改落实。
国家市场监督管理总局（原食药监总局）自 2014 年开始对我国的婴幼儿配方乳粉生产企业开展体系检查，2014-2018 年为第一轮，2019 年启动第二轮体系检查。
＠飞行检查
原国家食品药品监督管理总局千 2013 年 12 月 18 日出台《关千进一步加强婴幼儿配方乳粉销售监督管理工作的通知》，要求各地食品安全监管部门要强化婴幼儿配方乳粉监督抽检，参照药品“飞行检查”方式进行突击性抽检，增加对婴幼儿配方乳粉的抽样检验数量和频次。对监督抽检中发现销售不符合食品安全标准，或违法添加三聚氝胺等非食用物质和超范围使用食品添加剂的婴幼儿配方乳粉的，要及时依法从严查处，对风险监测发现的问题样品，要及时组织核查处置。
飞行检查的方式，是指检查人员事先不通知的情况下，对生产企业的生产运行情况进行突击检查。根据《药品囡疗器械飞行检查办法》的规定：“有下列情形之一的，食品药品监督管理部门可以开展药品囡疗器械飞行检查：
（一）投诉举报或者其他来源的线索表明可能存在质量安全风险的；
（二）检验发现存在质量安全风险的；
（三）药品不良反应或者囡疗器械不良事件监测提示可能存在质量安全风险的；
（四）对申报资料真实性有疑问的；
（五）涉嫌严重违反质量管理规范要求的；
（六）企业有严重不守信记录的；
（七）其他需要开展飞行检查的情形。”
＠产品抽检
根据《乳品质量安全监督管理条例》的规定，县级以上质量监督检验检疫部门应当加强对乳制品生产环节和乳品进出口环节的监督检查。原国家食品药品监督管理总局发布的《食品药品监管总局关千做好食品安全抽检及信息发布工作的意见》规定，各级食品药品监管部门要合理分工，提高食品安全抽检的覆盖率，要实现抽检全覆盖。国家食品药品监管总局和省级食品药品监管部门抽检的重点是大型企业生产且全国流通的社会关注度高、风险程度高、日常消费量大的婴幼儿配方食品、乳及乳制品、肉及肉制品、食用汕、酒类、饮料、调味品、茶叶等重点品种。蔬菜、奋禽肉类、水产品等高风险品种每月抽检， 较高风险的产品每季度抽检。
2016 年 2 月，原国家食品药品监督管理总局在国新办发布会上表示，食药监总局将进一步加强婴幼儿配方乳品的监管、抽样检验，从季度抽样检验改成“月月抽检、月月公开”。食药监总局组织对全国婴幼儿配方乳粉企业生产产品和进口产品进行监督抽检，监督抽检数量数千批次。
通过定期或不定期的监督检查，最大程度的杜绝了行业内生产经营不合规等情况的发生。据中乳协公布的数据，2014-2020 年，国家对婴幼儿配方乳粉的抽检合格率分别为 98.3%、96.1%、98.9%、99.7%、99.8%、99.79%、99.89%。
在国家监测的 30 多类食品中，乳制品、婴幼儿配方乳粉的抽检合格率最高。
＠加大对违法违规企业的处罚
新《食品安全法》加大了对食品安全违法行为的追究查处力度，《食品安全法》第九單专门规定了对相关违法企业、相关责任人的法律责任条款。对相关违法行为、违法企业及相关责任人，可处以警告、责令改正、没收违法所得和违法生产经营产品、罚款、停产停业、吊销许可证，山公安机关对其责任人员处以拘留等处罚措施，对涉嫌犯罪的，移送公安机关追究其刑事责任，对主要责任人员处以五年内或终身不得从事食品相关工作等处罚措施。
据中乳协的资料显示，自 2014 年原国家食药监总局对婴幼儿配方乳粉企业开展体系检查以来，责令停产整顿的企业 16 家、立案查处 8 家。在对产品质量监督抽查中发现的不合格产品一律进行产品下架、召回、销毁处理并对企业进行严厉整改及处罚。
行业分析报告是决策者了解行业信息、掌握行业现状、判断行业趋势的重要参考依据。随着国内外经济形势调整，未来我国各行业的发展都将进入新阶段，决策和判断也需要更加谨慎。在信息时代中谁掌握更多的行业信息，谁将在未来竞争和发展中处于更有利的位置。
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