2021年中国医药制造行业主管部门、监管体制、法律法规及政策

2021-01-05 02:39

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1、行业主管部门

国家市场监督管理总局下辖的国家药品监督管理局（NMPA，原国家食品药品监督管理总局（CFDA）相关职能）、中华人民共和国国家医疗保障局及国家卫生健康委员会为行业的主要监管部门，其与医药制造行业相关的职能如下：

部门	与医药制造行业相关的职能
国家药品监督管理局	负责药品、医疗器械和化妆品安全监督管理、标准管理、注册管理、质量管理、上市后风险管理；负责执业药师资格准入管理；负责组织指导药品、医疗器械和化妆品监督检查；负责药品、医疗器械和化妆品监督管理领域对外交流与合作，参与相关国际监管规则和标准的制定；负责指导省、自治区、直辖市药品监督管理部门工作。
中华人民共和国国家医疗保障局	组织制定城乡统一的药品、医用耗材、医疗服务项目、医疗服务设施等医保目录和支付标准，建立动态调整机制，制定医保目录准入谈判规则并组织实施；组织制定药品、医用耗材价格和医疗服务项目、医疗服务设施收费等政策，建立医保支付医药服务价格合理确定和动态调整机制，推动建立市场主导的社会医药服务价格形成机制，建立价格信息监测和信息发布制度；制定药品、医用耗材的招标采购政策并监督实施，指导药品、医用耗材招标采购平台建设；制定定点医药机构协议和支付管理办法并组织实施，建立健全医疗保障信用评价体系和信息披露制度，监督管理纳入医保范围内的医疗服务行为和医疗费用，依法查处医疗保障领域违法违规行为。
国家卫生健康委员会	组织拟订国民健康政策，拟订卫生健康事业发展法律法规草案、政策、规划，制定部门规章和标准并组织实施；协调推进深化医药卫生体制改革，研究提出深化医药卫生体制改革重大方针、政策、措施的建议；组织制定国家药物政策和国家基本药物制度，开展药品使用监测、临床综合评价和短缺药品预警，提出国家基本药物价格政策的建议，参与制定国家药典；制定医疗机构、医疗服务行业管理办法并监督实施，建立医疗服务评价和监督管理体系。

       2、行业监管体制

       根据我国《药品管理法》第一百条中对于“药品”的释义，“药品”中包括化学原料药但没有包括医药中间体。由于医药行业的产品直接关系到使用者的生命安全，原料药及医药中间体都属于药品生产的主要原材料，各国对于药品生产用到的原辅料都有严格的监管规定，药品在注册及报批时需要同步提交其原辅料信息，因此原料药的监管很大程度上跟药品的监管高度相关。此外，为确保原材料的质量以及工艺的稳定性，大型制药企业在选择供应商之前，会对其供应商进行现场审计，也构成了原料药生产的重要环节。

       （1）国内原料药监管主要规定

       目前我国医药制造行业的主要监管制度如下：

管理制度	主要内容
药品生产管理制度	根据《药品管理法》规定，国家对药品生产企业实行行业进入许可制度，在我国开办药品生产企业，须经企业所在地省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门批准并颁发《药品生产许可证》，无《药品生产许可证》的，不得生产药品；《药品生产许可证》应当标明生产范围和有效期，到期重新审查发证；生产药品所需的原料、辅料，必须符合药用要求。根据国家药监局的相关规定，生产医药中间体产品不需要取得药品生产许可证。
药品注册管理制度	国家药品监督管理局主管全国药品注册工作，国家对药品的生产实行注册管理，企业生产的药品必须取得药品批准文号，否则不能在中国境内上市销售。药品注册是指CFDA（相关职能已经划分至国家药监局）根据药品注册申请人的申请，依照法定程序，对拟上市销售药品的安全性、有效性、质量可控性等进行审查，并决定是否同意其申请的审批过程。药品注册申请包括新药申请、仿制药申请、进口药品申请及其补充申请和再注册申请。生产新药或者已有国家标准的药品，须经国务院药品监督管理部门批准，并发给药品批准文号。药品生产企业在取得药品批准文号后，方可生产该药品。目前国家药品监督管理局对于原料药实施登记备案制度，新注册品种需向国务院药品监督管理部门递交原料药登记备案材料，通过形式审查后获得原料药登记备案号，原料药登记备案后可授权制剂客户引用进行关联审评，关联审评通过后，制剂客户可获得药品上市许可，在国务院药品监督管理部门的登记备案平台上，会对相应原料药品种登记备案号上标注“已有上市制剂使用该原料”，表示对应原料药可供相应关联审评药品上市时使用。
药品质量管理制度	根据《中华人民共和国药品管理法实施条例》和《药品生产质量管理规范认证管理办法》，国家药监局主管全国药品GMP认证工作。药品生产企业应当按照国务院药品监督管理部门制定的《药品生产质量管理规范》组织生产。药品监督管理部门按照规定对药品生产企业是否符合《药品生产质量管理规范》的要求进行认证（GMP认证）；对认证合格的，颁发药品GMP认证证书。该准则对药品生产企业的机构人员、厂房设施、物料、卫生、生产验证、生产管理、质量管理、产品销售与收回、自检等方面均进行了规定。
药品标准制度	根据《药品管理法》第十条、第三十二条的规定，药品生产企业生产的药品必须符合国家药品标准，必须按照国家药品标准和国家药监局批准的生产工艺组织生产。国家药品标准是指国家为保证药品质量所制定的质量指标、检验方法以及生产工艺等的技术要求，包括《中华人民共和国药典》、药品注册标准和其他药品标准。国家药监局组织国家药品标准的制定和修订，国家药监局的药品检验机构负责制定国家药品标准品及对照品。
药品定价管理制度	2017年1月24日国务院发布了《国务院办公厅关于进一步改革完善药品生产流通使用政策的若干意见》（国办发〔2017〕13号），完善了药品集中采购制度的顶层设计。落实药品分类采购政策，按照公开透明、公平竞争的原则，科学设置评审因素，进一步提高医疗机构在药品集中采购中的参与度。鼓励跨区域和专科医院联合采购。在全面推行医保支付方式改革或已制定医保药品支付标准的地区，允许公立医院在省级药品集中采购平台（省级公共资源交易平台）上联合带量、带预算采购。完善国家药品价格谈判机制，逐步扩大谈判品种范围，做好与医保等政策衔接。加强国家药品供应保障综合管理信息平台和省级药品集中采购平台规范化建设，完善药品采购数据共享机制。随着药品价格政策的不断深入，药品采购机制的不断完善、医保控费作用的强化，药品市场化定价可能会对促使药品价格下降，终端产品价格的下降，压缩了制药产业链的利润空间。

       （2）国外原料药进口监管主要规定

       原料药出口到国际市场都必须履行相应的注册和审查程序，接受进口国药政管理部门的监管。目前，原料药和中间体主要的出口地区包括欧盟、北美、南美、亚洲等，涉及的国家主要有英国、德国、意大利、西班牙、荷兰、加拿大、墨西哥、巴西、阿根廷和印度等。

       欧洲市场：

       欧洲的药政管理部门包括欧洲药品质量管理局（EDQM）、欧盟药品管理局（EMA）以及各国的药政管理部门。按照欧盟相关法规的要求，欧盟成员国外国家生产的原料药若要进入欧盟市场，主要通过以下两种注册方式：一是向EDQM申请并获得欧洲药典适用性证书（CEP证书）；二是向EMA或欧盟成员国药政管理部门递交和登记欧洲药品主文件（ASMF，ActiveSubstanceMasterFile）。

       CEP证书是已经被收录进欧洲药典的原料药品种合法地被欧盟最终用户使用的一种注册方式。一种原料药一旦取得CEP证书，即可用于欧洲药典委员会成员国内以及世界其他地区认可CEP证书的所有药物制剂生产厂家的制剂注册。ASMF与药品制剂的批准有关，应当与药品注册文件同时递交；ASMF是药品制剂的生产商为取得上市许可而必须提交的关于在制剂产品中所使用的原料药的基本情况的支持性技术文件。ASMF申请文件和下游制剂厂家药品上市许可申请文件经药品评审机构审核符合要求后，会批准制剂厂家的药品上市许可申请。

       北美市场：

       以美国为例，其药政的主要管理部门为美国食品药品监督管理局（FDA）。根据美国相关法律法规的规定，任何进入美国市场的药品（包括原料药）都需要首先获得FDA的批准，并且所有关于药物的生产加工、包装等均应严格符合美国cGMP的要求。

       对于原料药，通过FDA批准主要有两个阶段：一是DMF文件的登记，要求递交的DMF文件对所申请的药品的生产和质量管理的全过程以及药品质量本身做出详尽的描述。二是当DMF文件的登记完成后，美国的制剂生产商提出申请，FDA对原料药物出口商进行GMP符合性现场检查。通过对药品生产全过程的生产管理和质量管理状况的全面考察，作出该原料药生产企业的生产和质量管理能否确保所生产药品的质量的判断。FDA审核通过后，该原料药即获准直接进入美国市场。

       南美市场：

       在南美，阿根廷、巴西等发展中国家的注册程序基本相同，以巴西为例，巴西于2009年11月公布了原料药注册办法，并制订了一个实施计划表，按照原料药种类，分步骤逐渐实施注册的新规定。规定要求：制药企业先递交文件形式的注册申请，药品注册文件审查通过后，再根据生产厂家提交的质量体系评估书面材料以及进口产品的风险级别，视情况而定是否有必要对药品企业进行现场检查，若注册文件和现场检查均合格，才会准予进口。

       亚洲市场：

       亚洲地区各国的注册程序基本相似，以印度为例：根据印度《药品和化妆品法规》，外国药品进入印度前，外国药品生产商的产品和进口的各种药品均要在印度注册。只有在国外生产商和其具体进口的药品注册文件审查通过后，印度官方才发给药品/原料药生产商药品注册证书，进口商凭国外原料药生产商药品注册证书才能申请到药品进口许可证。

       中间体的监管体制：

       医药中间体的药政注册主要分为两种情况：一是中间体生产厂家向官方进行中间体DMF文件备案（FDA），制剂厂家启动项目后进行关联评审；二是中间体生产厂家把中间体文件交由下游原料药生产厂家进行官方注册（欧洲、WHO、东南亚等地区），原料药或制剂厂家启动项目后进行关联评审。由于医药中间体的质量直接影响到最终药品的质量，各原料药及制剂生产厂商均会制订严格的医药中间体采购标准，一般都设有供应商产品质量评测、认证体系，只有在经过严格的审查及现场检查后，才会将供应商列入合格供应商名单。

       WHO的有关规定：

       WHO于2001年建立起了世卫组织资格预审程序（WHOPrequalification），该程序旨在为低收入国家提供质量可靠的药品用于HIV/AIDS的治疗。为此，WHO在官网上向全世界发布了所需的制剂和原料药清单，欢迎各个有实力的制药厂商加入到这一行动中来。与其他国家的药品注册类似，WHO有专门的资格预审组负责文件的评审和现场的GMP审计，药企递交申请后，WHO就会对提交的技术文件进行审评，并在审评期间要求进行现场检查。原料药生产企业的产品通过WHO审核后，审核结果也可被认可其审核标准的下游制剂生产商或其他药政监管机构接受。

       3、行业的主要法律法规及产业政策

       （1）主要法律法规

序号	相关环节	法律法规名称	颁布部门	实施时间
1	基本法规	《中华人民共和国药品管理法》（2015年修订）	全国人大常委会	2015.04
2	基本法规	《中华人民共和国药品管理法实施条例》（2016年修订）	国务院	2016.06
3	药品标准	《中华人民共和国药典》（2015年版）	国家药典委	2015.12
4	生产质量	《药品生产质量管理规范》（2010年修订）	卫生部	2011.03
5		《药品生产质量管理规范认证管理办法》（2011年修订）	食药总局	2011.08
6		《药品生产监督管理办法》	食药总局	2017.11
7	注册管理	《药品注册管理办法》	食药总局	2007.10
8		《新药注册特殊审批管理规定》	食药总局	2009.01
9		《国家食品药品监督管理总局关于调整部分药品行政审批事项审批程序的决定》	食药总局	2017.04
10	流通管理	《药品召回管理办法》	食药总局	2007.12
11		《药品流通监督管理办法》	食药总局	2007.05
12		《药品经营许可证管理办法》	食药总局	2017.11
13		《药品经营质量管理规范》	食药总局	2016.07
14	其他	《药品说明书和标签管理规定》	食药总局	2006.03
15	其他	《处方药与非处方药分类管理办法》	食药总局	2000.01
16		《推进药品价格改革的意见》	联合发文	2015.06
17		《药物非临床研究质量管理规范》	食药总局	2017.08

（2）主要产业政策

序号	文件名称	颁布机构	颁布时间	政策摘要
1	国务院办公厅关于开展仿制药质量和疗效一致性评价的意见	国务院	2016.02	化学药品新注册分类实施前批准上市的仿制药，凡未按照与原研药品质量和疗效一致原则审批的，均须开展一致性评价。国家基本药物目录（2012年版）中2007年10月1日前批准上市的化学药品仿制药口服固体制剂，应在2018年底前完成一致性评价，其中需开展临床有效性试验和存在特殊情形的品种，应在2021年底前完成一致性评价；逾期未完成的，不予再注册。
2	国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要	全国人民代表大会	2016.03	面向社会资本扩大市场准入，扩大金融、医疗、互联网、商贸物流等领域开放，开展服务业扩大开放综合试点；全面深化医改，鼓励研究和创制新药，将已上市创新药和通过一致性评价的药品优先列入医保目录。
3	促进医药产业健康发展的指导意见	国务院办公厅	2016.03	鼓励企业加强技术创新，提高核心竞争能力，完善政产学研用的医药协同创新体系；加快质量升级，促进绿色安全发展，全面实施并严格执行新版药品生产质量管理规范（GMP），优化产业结构，提升集约发展水平，并紧密衔接医改，营造良好市场环境。
4	医药工业发展规划指南	工信部、发改委、商务部等	2016.01	支持仿制药大品种技术改造和质量升级；选择环境承载和环保治理能力强的适宜地区，建设3-5个化学原料药循环经济园区，推动原料药生产集群发展；巩固化学原料药国际竞争地位，提高精深加工产品出口比重，增加符合先进水平GMP要求的品种数量。立足原料药产业优势，实施制剂国际化战略，全面提高我国制剂出口规模、比重和产品附加值，重点拓展发达国家市场和新兴医药市场。
5	“十三五”国家战略性新兴产业发展规划	国务院	2016.11	加快开发具有重大临床需求的创新药物和生物制
				品，加快推广绿色化、智能化制药生产技术，强
				化科学高效监管和政策支持，推动产业国际化发
				展，加快建设生物医药强国。
6	“十三五”深化医药卫生体制改革规划	国务院	2016.12	实施药品生产、流通、使用全流程改革，调整利益驱动机制，破除以药补医，推动各级各类医疗机构全面配备、优先使用基本药物，建设符合国情的国家药物政策体系，理顺药品价格，促进医药产业结构调整和转型升级，保障药品安全有效、价格合理、供应充分。
7	关于在公立医疗机构药品采购中推行“两票制”的实施意见（试行）的通知	国务院医改办、食品药品监管总局等	2016.12	公立医疗机构药品采购中逐步推行“两票制”，鼓励其他医疗机构药品采购中推行“两票制”。综合医改试点省（区、市）和公立医院改革试点城市要率先推行“两票制”，鼓励其他地区执行“两票制”，争取到2018年在全国全面推开。
8	“十三五”国家药品安全规划	国务院	2017.02	完善统一权威的监管体制，推进药品监管法治化、标准化、专业化、信息化建设，提高技术支撑能力，强化全过程、全生命周期监管，保证药品安全性、有效性和质量可控性达到或接近国际先进水平。到2020年，药品质量安全水平、药品安全治理能力、医药产业发展水平和人民群众满意度明显提升。
9	关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见	中共中央办公厅、国务院	2017.01	坚持鼓励创新与促进药品仿制生产、降低用药负担并重，定期发布专利权到期、终止、无效且尚无仿制申请的药品清单，引导仿制药研发生产，提高公众用药可及性。完善相关研究和评价技术指导原则，支持生物类似药、具有临床价值的药械组合产品的仿制。加快推进仿制药质量和疗效一致性评价。
10	关于加强和促进食品药品科技创新工作的指导意见	食品药品监管总局、科技部	2018.01	加大对群众急需的重点药品、创新药、先进医疗器械自主创新等支持力度。重点支持食品安全保障，创新药、儿童专用药、临床急需以及罕见病治疗药物医疗器械研发，仿制药质量和疗效一致性评价和上市后药品医疗器械监测和再评价，中药创新药、民族药、天然药物、传统中成药的研发及其临床评价和质量控制技术研究等。围绕产业链部署创新链，围绕创新链完善资金链，统筹推进食品药品产品研发、生产制造、临床应用、成果转化全链条创新。
11	关于改革完善仿制药供应保障及使用政策的意见	国务院	2018.3.21	制定鼓励仿制的药品目录。建立跨部门的药品生产和使用信息共享机制,强化药品供应保障及使用信息监测,及时掌握和发布药品供求情况,引导企业研发、注册和生产。以需求为导向,鼓励仿制临床必需、疗效确切、供应短缺的药品,鼓励仿制重大传染病防治和罕见病治疗所需药品、处置突发公共卫生事件所需药品、儿童使用药品以及专利到期前一年尚没有提出注册申请的药品。
12	国务院关于在全国推开“证照分离”改革的通知	国务院	2018.9.27	在全国推开“证照分离”改革，进一步厘清政府与市场关系，全面改革审批方式，精简涉企证照，加强事中事后综合监管，创新政府管理方式，进一步营造稳定、公平、透明、可预期的市场准入环境，充分释放市场活力，推动经济高质量发展。
13	国家组织药品集中采购试点方案	中央全面深化改革委员会	2018.11	国家组织药品集中采购试点，目的是探索完善药品集中采购机制和以市场为主导的药价形成机制，降低群众药费负担，规范药品流通秩序，提高群众用药安全。