2020年中国垃圾焚烧发电行业监管体制、主要法律法规及政策

2020-06-19 02:47

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  1、行业监管体制与主管部门

  （1）垃圾焚烧发电项目投资运营

  垃圾焚烧发电项目投资运营受到的监管包括行业管理、环境保护、投资建设和电力等方面。其中，住建部及地方市政公用事业主管部门是行业主管部门；生态环境部及地方生态环境保护部门负责对环保工作的监督管理；国家发改委及地方发改部门负责垃圾焚烧发电投资建设项目的核准；国家能源局及地方能源管理部门负责对电力工作的监督管理。此外，本行业还受到中国环境保护产业协会、中国城市环境卫生协会等行业自律组织的指导和监督。

  ①住建部及地方市政公用事业主管部门

  住建部负责全国市政公用事业特许经营活动的指导和监督工作；省、自治区人民政府建设主管部门负责本行政区域内的市政公用事业特许经营活动的指导和监督工作；直辖市、市、县人民政府市政公用事业主管部门依据人民政府的授权，负责本行政区域内的市政公用事业特许经营的具体实施。

  ②生态环境部及地方生态环境保护部门

  生态环境部是国务院直属的环境保护最高行政部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理，其主要职责包括拟定国家环境保护方针、政策、法规和行政规章；制定和发布国家环境质量标准和污染物排放标准；指导和协调地方、各部门以及跨地区、跨流域的重大环境问题等。地方生态环境保护部门负责对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理，并对环保企业从事环保设施运营的资质进行管理。

  ③国家发改委及地方发改部门

  国家发改委负责提出全社会固定资产投资总规模、规划重大项目和生产力布局；负责资源综合利用认定的组织协调和监督管理；负责制订垃圾焚烧发电标杆电价。地方发改部门负责对垃圾焚烧处理项目进行评估和审批（核准）。

  国家能源局为国家发改委管理的国家局，其主要职责是：拟订并组织实施能源发展战略、规划和政策，推进能源体制改革，负责能源监督管理等。地方能源管理部门主要职责是：科学分析、细致研究、突出重点，充分发挥地方能源监管职能；激活区域内的行业活力；助力地方经济发展等。

  ④中国环境保护产业协会

  中国环境保护产业协会是从事生态环境保护相关的全国性行业组织，其主要业务包括：建立行业自律机制；参与制定生态环境保护的法律法规、发展规划、经济政策、技术政策等；接受政府委托，承担本行业相关标准、规范的研究、编制工作，制定、发布团体标准；开展环保先进技术推广、示范及咨询服务；开展国内外行业交流与合作等。中国环境保护产业协会下设固体废物处理利用委员会、循环经济专业委员会、城市生活垃圾处理委员会等专业委员会。

  ⑤中国城市环境卫生协会

  中国城市环境卫生协会是全国性、行业性的非营利社会组织，其主要业务范围包括：协助政府部门研究制订行业发展规划和相关政策、法规、标准；健全自律性行业规范和职业道德准则，大力推进行业诚信建设，规范市场秩序；开展新技术、新产品和示范项目评估、推广工作；开展学术研讨与经验交流，搭建行业公共服务平台等。中国城市环境卫生协会下设生活垃圾处理专业委员会、垃圾渗沥液处理专业委员会、生活垃圾分类与减量专业委员会等专业委员会。

  （2）垃圾焚烧发电工程总承包

  垃圾焚烧发电工程总承包业务受到住建部及地方建设主管部门、商务部及地方商务主管部门、应急管理部及地方应急管理部门、市场监督管理总局及地方市场监督管理部门、国家发改委及地方发改部门、生态环境部及地方生态环境保护部门的监管。其中，国家发改委及地方发改部门、生态环境部及地方生态环境保护部门的职责与前述职责一致。

  ①住建部及地方建设主管部门

  住建部及地方建设主管部门负责对建设行业企业资质、建设安全的管理，包括各类建筑企业进入市场的资格审批和资质的认可、确定，行业标准的建立、行业质量监督管理，以及建设项目安全管理等。

  ②商务部及地方商务主管部门

  国家及地方商务主管部门负责境外工程承包企业的项目投标、对外投资设立海外企业以及外商投资经营建筑业的监督管理等。

  ③应急管理部及地方应急管理部门

  应急管理部及地方应急管理部门负责对全国安全生产工作实施综合监督管理。

  ④市场监督管理总局及地方市场监督管理部门

  市场监督管理总局及地方市场监督管理部门负责产品质量安全、管理产品质量和安全事宜（包括强制检验和风险监控）、国家监测和抽检，以及管理工业产品的生产许可证等。

  2、行业法律法规

  （1）与垃圾焚烧发电项目投资运营相关的主要法律法规

法律法规	施行时间
《中华人民共和国建筑法》（2019年修正）	1998年3月
《建设工程质量管理条例》（2019年修正）	2000年1月
《中华人民共和国招标投标法》（2017年修正）	2000年1月
《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》	2003年2月
《对外承包工程管理条例》（2017年修正）	2008年9月
《中华人民共和国招标投标法实施条例》（2019年修正）	2012年2月
《建筑业企业资质管理规定》（2018年修正）	2015年3月
《建设工程勘察设计管理条例》（2017修正）	2015年6月
《建筑工程设计招标投标管理办法》（2017年版）	2017年5月

（2）与垃圾焚烧处理工程总承包相关的主要法律法规

法律法规	施行时间
《中华人民共和国环境噪声污染防治法》（2018年修正）	1997年3月
《市政公用事业特许经营管理办法》（2015年修正）	2004年5月
《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（2016年修正）	2005年4月
《中华人民共和国可再生能源法》（2009年修正）	2006年1月
《中华人民共和国水污染防治法》（2017年修正）	2008年6月
《中华人民共和国循环经济促进法》（2018年修正）	2009年1月
《中华人民共和国清洁生产促进法》（2012年修订）	2012年7月
《中华人民共和国环境保护法》（2014年修订）	2015年1月
《基础设施和公用事业特许经营管理办法》	2015年6月
《中华人民共和国大气污染防治法》（2018年修正）	2016年1月
《中华人民共和国环境影响评价法》（2018年修正）	2003年9月
《建设项目环境保护管理条例》（2017年修订）	2017年10月

3、产业政策

国务院与相关部门出台了一系列支持和推动垃圾焚烧发电行业发展的政策文件，主要包括：

（1）行业发展规划政策

时间	文件	颁布部门	主要相关内容
2019年4月	《关于在全国地级及以上城市全面开展生活垃圾分类工作的通知》	住建部、国家发改委、生态环境部等	根据分类后的干垃圾产生量及其趋势，“宜烧则烧”“宜埋则埋”，加快以焚烧为主的生活垃圾处理设施建设，切实做好垃圾焚烧飞灰处理处置工作持续提升城市固体废物减量化、资源化、无害化水平。
2019年1月	《“无废城市”建设试点工作方案》	国务院	多措并举，加强生活垃圾资源化利用。建设资源循环利用基地，加强生活垃圾分类，推广可回收物利用、焚烧发电、生物处理等资源化利用方式扎实推进净土保卫战。
2018年6月	《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》	国务院	到2020年，实现所有城市和县城生活垃圾处理能力全覆盖。推进垃圾资源化利用，大力发展垃圾焚烧发电
2018年3月	《生活垃圾焚烧发电建设项目环境准入条件（试行）》	环保部	生活垃圾焚烧发电项目应当选择技术先进、成熟可靠、对当地生活垃圾特性适应性强的焚烧炉。焚烧炉主要技术性能指标应满足炉膛内焚烧温度≥850℃，炉膛内烟气停留时间≥2秒，焚烧炉渣热灼减率≤5%。应采用“3T+E”控制法使生活垃圾在焚烧炉内充分燃烧，同时建立覆盖常规污染物、特征污染物的环境监测体系，实现烟气中一氧化碳、颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、氯化氢和焚烧运行工况指标中炉内一氧化碳浓度、燃烧温度、含氧量在线监测，并与环境保护部门联网
2017年12月	《关于进一步做好生活垃圾焚烧发电厂规划选址工作的通知》（发改环资规[2017]2166号）	国家发改委、住建部、国家能源局、环保部、国土资源部	从规范垃圾焚烧发电项目规划选址工作入手，对科学编制专项规划、超前谋划项目选址、做好选址信息公开、强化规划的约束性和严肃性等方面提出了具体的任务和要求
2016年12月	《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》	国家发改委、住建部	坚持资源化优先，因地制宜选择安全可靠、先进环保、省地节能、经济适用的处理技术。经济发达地区和土地资源短缺、人口基数大的城市，优先采用焚烧处理技术，减少原生垃圾填埋量。到2020年底，设市城市生活垃圾焚烧处理能力占无害化处理总能力的50%以上，其中东部地区达到60%以上
2016年10月	《关于进一步加强城市生活垃圾焚烧处理工作的意见》（建城[2016]227号）	住建部、国家发改委、国土资源部、环保部	将垃圾焚烧处理设施建设作为维护公共安全、推进生态文明建设、提高政府治理能力和加强城市规划建设管理工作的重点。到2020年底，全国设市城市垃圾焚烧处理能力占总处理能力50%以上，全部达到清洁焚烧标准
2016年3月	《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》	国务院	健全再生资源回收利用网络，加强生活垃圾分类回收与再生资源回收的衔接；加快城镇垃圾处理设施建设，完善收运系统，提高垃圾焚烧处理率，做好垃圾渗滤液处理处置；建设完善煤矸石、余热余压、垃圾和沼气等发电上网政策
2014年3月	《国家新型城镇化规划（2014-2020）》	国务院	提高城镇生活垃圾无害化处理能力；完善废旧商品回收体系和垃圾分类处理系统，加强城市固体废弃物循环利用和无害化处置
2013年9月	《关于加强城市基础设施建设的意见》（国发[2013]36号）	国务院	以大中城市为重点，建设生活垃圾分类示范城市（区）和生活垃圾存量治理示范项目。加大处理设施建设力度，提升生活垃圾处理能力。提高城市生活垃圾处理减量化、资源化和无害化水平
2013年8月	《关于加快发展节能环保产业的意见》（国发[2013]30号）	国务院	推动垃圾处理技术装备成套化，重点发展大型垃圾焚烧设施炉排及其传动系统、循环流化床预处理工艺技术、焚烧烟气净化技术和垃圾渗滤液处理技术等，重点推广300吨/日以上生活垃圾焚烧炉及烟气净化成套装备
2013年2月	《产业结构调整指导目录（2011年本）（修正）》	国家发改委	“城镇垃圾及其他固体废弃物减量化、资源化、无害化处理和综合利用工程”属于鼓励类产业
2011年11月	《中国应对气候变化的政策与行动（2011）》白皮书	国务院新闻办公室	完善城市废弃物标准，实施生活垃圾处理收费制度，推广利用先进的垃圾焚烧技术，制定促进填埋气体回收利用的激励政策
2011年4月	《国务院批转住房城乡建设部等部门关于进一步加强城市生活垃圾处理工作意见的通知》（国发[2011]9号）	国务院	加强资源利用，全面推广废旧商品回收利用、焚烧发电、生物处理等生活垃圾资源化利用方式，提高生活垃圾焚烧发电和填埋气体发电的能源利用效率。垃圾处理要选择适用技术，土地资源紧缺、人口密度高的城市要优先采用焚烧处理技术。加大对生活垃圾处理技术研发的支持力度，重点突破清洁焚烧、二噁英控制、飞灰无害化处置、渗沥液处理等关键性技术，重点支持生活垃圾生物质燃气利用成套技术装备和大型生活垃圾焚烧设备研发，努力实现生活垃圾处理装备自主化
2010年4月	《关于支持循环经济发展的投融资政策措施意见的通知》（发改环资[2010]801号）	国家发改委、人民银行、中国银监会、中国证监会	积极支持资源循环利用企业上市融资。充分发挥资本市场在发展循环经济中的作用，鼓励、支持符合条件的资源循环利用企业申请境内外上市和再融资。在符合监管要求的前提下，鼓励企业将通过股票市场的募集资金积极投向循环经济项目
2005年7月	《关于加快发展循环经济的若干意见》（国发[2005]22号）	国务院	加快再生水利用设施建设以及城市垃圾、污泥减量化和资源化利用，降低废物最终处置量。再生资源产生环节要大力回收和循环利用各种废旧资源，支持废旧机电产品再制造；建立垃圾分类收集和分选系统，不断完善再生资源回收利用体系
2002年9月	《关于印发推进城市污水、垃圾处理产业化发展意见的通知》（计投资[2002]1591号）	国家发展计划委、建设部、国家环境保护总局	鼓励社会投资主体采用BOT等特许经营方式投资或与政府授权的企业合资建设城市污水、垃圾处理设施。将城市垃圾处理经营权（包括垃圾的收集、分拣、储运、处理、利用和经营等）进行公开招标，鼓励符合条件的各类企业参与垃圾处理权的公平竞争

（2）电力政策

时间	文件	颁布部门	主要相关内容
2016年3月	《可再生能源发电全额保障性收购管理办法》	国家发改委	电网企业（含电力调度机构）根据国家确定的上网标杆电价和保障性收购利用小时数，结合市场竞争机制，通过落实优先发电制度，在确保供电安全的前提下，全额收购规划范围内的可再生能源发电项目的上网电量
2012年3月	《关于完善垃圾焚烧发电价格政策的通知》（发改价格[2012]）801号）	国家发改委	以生活垃圾为原料的垃圾焚烧发电项目，均先按其入厂垃圾处理量折算成上网电量进行结算，每吨生活垃圾折算上网电量暂定为280千瓦时，并执行全国统一垃圾发电标杆电价每千瓦时0.65元（含税）；其余上网电量执行当地同类燃煤发电机组上网电价
2012年3月	《可再生能源电价附加补助资金管理暂行办法》	财政部、国家发改委、国家能源局	专为可再生能源发电项目接入电网系统而发生的工程投资和运行维护费用，按上网电量给予适当补助，补助标准为：50公里以内每千瓦时1分钱，50-100公里每千瓦时2分钱，100公里及以上每千瓦时3分钱
2007年7月	《电网企业全额收购可再生能源电量监管办法》	国家电力监管委员会	电网企业应当全额收购其电网覆盖范围内可再生能源并网发电项目的上网电量，并应当严格按照国家核定的可再生能源发电上网电价、补贴标准和购售电合同，及时、足额结算电费和补贴

（3）财税政策

时间	文件	颁布部门	主要相关内容
2018年10月	《关于明确环境保护税应税污染物适用等有关问题的通知》（财税[2018]117号）	财政部、国家税务总局、生态环境部	依法设立的生活垃圾焚烧发电厂、生活垃圾填埋场、生活垃圾堆肥厂，属于生活垃圾集中处理场所，其排放应税污染物不超过国家和地方规定的排放标准的，依法予以免征环境保护税
2015年6月	《关于印发〈资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录〉的通知》（财税[2015]78号）	财政部、国家税务总局	利用垃圾发电产生的电力收入业务享受即征即退100%的税收优惠；从事垃圾处理、污泥处理处置劳务，享受即征即退70%的税收优惠。已享受本通知规定的增值税即征即退政策的纳税人，因违反税收、环境保护的法律法规受到处罚（警告或单次1万元以下罚款除外）的，自处罚决定下达的次月起36个月内，不得享受本通知规定的增值税即征即退政策
2009年12月	《关于公布环境保护节能节水项目企业所得税优惠目录（试行）的通知》（财税[2009]166号）	财政部、国家税务总局、国家发改委	享受企业所得税优惠的生活垃圾处理项目需符合下列条件：1、根据全国城镇垃圾处理设施建设规划等全国性规划设立；2、专门从事生活垃圾的收集、贮存、运输、处置；3、采用符合国家规定标准的卫生填埋、焚烧、热解、堆肥、水泥窑协同处置等工艺，其中：水泥窑协同处置要符合国家产业政策和准入条件；4、根据国家规定获得垃圾处理特许经营权，或符合环境保护行政主管部门规定的生活垃圾类污染治理设施运营资质条件；5、项目设计、施工和运行管理人员具备国家相应职业资格；6、按照国家法律法规要求，通过相关验收；7、项目经设区的市或者市级以上环境保护行政主管部门总量核查；8、国务院财政、税务主管部门规定的其他条件
2007年12月	《中华人民共和国企业所得税法实施条例》	国务院	符合条件的公共垃圾处理所得，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第一年至第三年免征企业所得税，第四年至第六年减半征收企业所得税
2006年9月	《国家鼓励的资源综合利用认定管理办法》	国家发改委、财政部、国家税务总局	经认定的生产资源综合利用产品或采用资源综合利用工艺和技术的企业，按国家有关规定申请享受税收、运行等优惠政策

4、行业标准和规范

我国垃圾焚烧发电行业标准和规范主要涉及垃圾焚烧厂的工程设计、建设、运营，垃圾焚烧炉排炉及锅炉的设计、制造、安装、调试和验收，以及污染物排放指标等，具体情况如下：

时间	标准名称	批准或发布单位
2018年7月	《垃圾发电厂运行指标评价规范》（DL/T1842-2018）	国家能源局
2018年7月	《垃圾发电厂危险源辨识及评价规范》（DL/T1843-2018）	国家能源局
2018年2月	《生活垃圾焚烧厂运行维护与安全技术标准（修订）》（CJJ128-2017）	住建部
2016年5月	《生活垃圾焚烧厂检修规程》（CJJ231-2015）	住建部
2015年10月	《生活垃圾焚烧厂运行监管标准》（CJJ/T212-2015）	住建部
2014年7月	《生活垃圾焚烧污染控制标准》（GB18485-2014）	环保部、国家质量监督检验检疫总局
2011年1月	《生活垃圾焚烧处理工程项目建设标准》（建标142-2010）	住建部、国家发改委
2010年8月	《生活垃圾焚烧厂评价标准》（CJJ/T137-2010）	住建部
2009年7月	《生活垃圾焚烧处理工程技术规范》（CJJ90-2009）	建设部
2009年6月	《生活垃圾焚烧炉及余热锅炉》（GB/T18750-2008）	国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会