《关于推进建筑业发展与改革的若干意见》解析

        导读：《关于推进建筑业发展与改革的若干意见》解析，　住房和城乡建设部日前出台的《意见》中明确指出，要推进行政审批制度改革，坚持淡化工程建设企业资质、强化个人执业资格的方向，对现有企业资质管理制度进行相应的改革。这无疑是一项消除和减少建筑市场乱象，促进建筑企业健康发展的重要举措。

        参考《中国建筑业市场全景评估与发展前景预测报告（2013-2017）》

        日前，住房和城乡建设部出台了《关于推进建筑业发展和改革的若干意见》（以下简称“《意见》”），将建筑业全面深化改革又向前推进了重要的一步。上期，本刊邀请两位业内专家对《意见》进行了解读，在业内引起了广泛关注。本期，本刊再次组织业内专家，从各自专业的角度对《意见》的出台将给建筑行业带来的影响进行更深入的解析，以飨读者。

　　从方向到落实望个人执业资格管理制度真正实行

　　朱宏亮清华大学土木水利学院教授、博士生导师

　　住房和城乡建设部日前出台的《意见》中明确指出，要推进行政审批制度改革，坚持淡化工程建设企业资质、强化个人执业资格的方向，对现有企业资质管理制度进行相应的改革。这无疑是一项消除和减少建筑市场乱象，促进建筑企业健康发展的重要举措。

　　工程建设是社会性很强的活动，工程建设过程及建成的工程本身，都与社会公共利益及社会公众的生命财产安全息息相关。而工程建设又是专业性很强的活动，只有具备相应专业知识和能力的人员，才能遵照工程建设客观规律，建成安全可靠的工程。因此，世界各国在加强对工程建设活动进行严格监督管理的同时，也都设立了严格的市场准入制度。

　　几十年来，在市场准入方面，我国一直实行的是企业资质管理制度，对工程建设执业人员实行间接管理模式，即政府只管企业，个人的执业活动则由企业进行监管。政府根据企业拥有的技术人员数量、装备的水平、财力及以往业绩来认定其业务能力和水平，核实其资质等级，企业只能在资质等级许可范围内进行业务活动。对于企业的生产经营活动，政府将严格监管，对违法违规的企业，则依法予以惩处。至于个人的执业能力、水平及执业责任的追究，则全由企业负责。

　　在计划经济体制下，这种管理制度无疑是社会成本很低并行之有效的好制度。虽然具体从事工程建设活动的是每一个具体的人，真正决定工程质量、安全的是从事该工程建设活动的个人业务能力和职业道德水平，而此时政府也未对这些个人的执业能力和执业活动进行管理。但在计划经济体制下，由于政企不分，企业对员工的子弟上学、住房分配、职称评定、结婚申请、工资福利和工作调动等都拥有实际的同意权或决定权，因此，每一个员工的切身利益都依赖于企业，再加上计划经济体制下企业员工相对固定，人员流动很少，所以企业对每个员工的管理与责任追究是十分有效、非常到位的。企业从自身利益出发，也一定会根据员工的能力分派任务，对其执业活动严加管理，而每个员工也会对企业安排的工作尽职尽责、认真完成，否则一定会受到企业责罚，损害自身利益。所以说，在这种制度下，每个从事建设工程活动的人都会受到严格有效的监管。企业资质管理制度确实是与计划经济相适应的好制度。

　　但在市场经济体制下，企业员工流动频繁，企业要靠福利待遇来吸引员工，其对员工的约束力已微乎其微。企业资质管理制度与市场经济体制已完全不适应，此时仍实行单位资质管理制度必然会带来一系列的问题。

　　一是以企业资质等级来作为完成工程项目业务能力水平的标准已不准确。前面已说过，企业只是一个组织，它不能真正去建造工程，完成工程项目业务能力、水平是由具体从事该工程项目的个人能力和水平决定的。由于挂靠及人员流动等原因，一个企业在申报资质时技术人员数量足够，但实际技术人员欠缺，无能力强、水平高的人员来承担工程项目；即使一个企业技术人员充足，但其派往一个具体工程项目上的管理人员、技术人员也可能是能力不强、水平不高的人。企业资质等级高并不能说明完成某个具体工程项目的业务能力就强、水平就高。

　　二是具体从事工程建设活动的个人行为将处于失控状态。企业资质管理制度下政府只管企业，个人执业行为的监管全部交给企业，在市场经济体制下，单位与员工之间的关系已变得十分松散，企业对员工的约束力只能靠经济利益。所以，对具体从事工程建设活动的个人行为的监管将十分无力，责任追究往往也难落实。一些人为了获取自身的更大利益，很容易有弄虚作假、以次充好、偷工减料等违法行为，使工程质量、安全受到很大威胁。

　　三是引发建筑市场混乱。企业资质等级成了业务能力、水平的代名词和投标资格认定的唯一评判标准，企业资质因此很容易成为“商品”。无资质、低资质的就花钱挂靠，有资质的则出借资质牟利，这几乎已成为行业普遍现象，虽三令五申加以禁止，但这种现象却愈演愈烈，不能不说这正是在市场经济体制下采用单位资质管理制度这种不合理的规定所决定了的。

　　纵观世界，凡是实行市场经济体制的国家，几乎都不采用单位资质管理制度，而是由政府对执业个人直接进行监管，实行与市场经济相适应的个人执业资格制度。在建筑市场准入管理上，我们也必然要转到个人执业资格管理制度上来。由于我国长期以来一直实行单位资质管理制度，一下完全放弃，马上实行个人执业资格管理制度，会引起社会的不适应，必须要有一个过渡期。因此，住房和城乡建设部提出的坚持淡化工程建设企业资质、强化个人执业资格方向，并在此基础上进行市场准入制度的改革的意见是正确的。我们期盼的是，住房和城乡建设部能尽快出台更为具体、更具实际操作性的规定、办法，加快与市场经济相适应的市场准入制度的改革，尽量缩短过渡期，真正实行个人执业资格管理制度，给建筑业健康、有序发展提供有力的制度保障。

　　放管并重，抓好落实，促进建筑业可持续发展　

　　李里丁中国建筑业协会副会长、陕西省人民政府参事、陕西省土木建筑学会理事长

　　日前，住房和城乡建设部正式出台了《意见》，这是建筑行业盼望已久的大事情。《意见》的出台，是住房和城乡建设部在认真分析、研究了我国建筑行业现状以及当前建筑市场和工程建设管理中存在的突出问题后，及时开出的一剂“药方”，对促进全国建筑业健康、协调、可持续发展有着非常重要的意义。

　　一、《意见》突出地体现了从实际出发、“放管并重”的精神

　　《意见》第三条要求“各地要严格执行国家相关法律法规，废除不利于全国建筑市场统一开放、妨碍企业公平竞争的各种规定和做法”；同时要求“各地要加强外地企业准入后的监督管理，建立跨省承揽业务企业的违法违规行为处理督办”。前者是“放”、后者是“管”。对于跨省、跨地区承揽工程项目，在前期放宽准入，同时在中后期加强准入后的管理、规范企业市场行为，放管并重，既解决了地域壁垒问题，又切中了治理的要害。

　　《意见》第四条要求“坚持淡化工程建设企业资质、强化个人执业资格的改革方向”。在“简政放权，推进审批权限下放”的同时，“注重对企业、人员信用状况、质量安全等指标的考核，强化资质审批后的动态监管”。在资质标准和资质审批方面进一步“放”，在人员执业资格、资质审批后的动态监管方面加强“管”，放管并重，放开了虚的外表治理，抓住了能解决的实质性问题。

　　《意见》第五条要求“调整非国有资金投资项目发包方式，试行非国有资金投资项目建设单位自主决定是否进行招标发包”，同时要求“各地要重点加强国有资金投资项目招标投标监管”。前者是“放”，后者是“管”。既能够明确监管重点，解决监管机构精力分散问题，又为非国有资金项目的建设方和承包方在时间和资金上有效减负，兼顾了效率与公平。

　　《意见》突出了“放管并重”，较好地体现了市场决定资源配置的改革精神，同时也体现了从实际出发、逐步推进行业发展的务实态度。

　　二、抓好《意见》落实的具体建议

　　“放管并重”是《意见》的核心理念，而如何结合各地实际情况，出台具体制度措施，抓好各项制度措施的落实，则是全面贯彻落实《意见》精神、推进建筑业发展和改革的落脚点。

　　1．《意见》第三条要求“全面清理涉及工程建设企业的各类保证金、押金等，对于没有法律法规依据的一律取消。积极推行银行保函和诚信担保”。目前普遍存在的农民工工资支付保证金、安全生产保证金大部分为政府相关部门收取，缺乏法律法规依据，徒增施工企业负担，建议明文予以取消。对于《招标投标法》规定可以收取的投标保证金、履约保证金，应明确规定“投标企业（中标企业）以银行保函或商业担保形式提交投标保证金、履约保证金的，招标人应予认可”。

　　2．《意见》第三条要求严厉查处串标、挂靠、违法分包等行为。实际上这个问题既难界定，更难处理，最好的办法是逐步规范。一是强化项目人员执业的动态管理，严格施工现场的实名检查；二是加强企业项目成本的规范管理和严格抽查；三是将企业项目承包行为与诚信经营的记录结合起来考量。解决问题的重点不在形式上的追究，而在促进项目实际管理控制能力的提高。目前行业产能过剩是表象，本质是实际能力与外在资质不相符的企业过多，通过市场的信用评价和政府部门的严格监管，淘汰部分劣质企业是必要的。

　　3．《意见》第六条要求“各省级住房城乡建设主管部门要建立建筑市场和工程质量安全监管一体化工作平台”、“鼓励有条件的地区研究、试行开展社会信用评价”。建议建筑市场和工程质量安全监管一体化工作平台应与建筑行业诚信评价体系和信用信息平台合并建设，坚持“政府启动、市场监督、权威发布、信息共享”的原则，充分发挥政府、行业协会、企业等各方面的积极作用，建立和完善统一的诚信评价体系、统一的信用信息平台、统一的信用奖惩机制。通过市场监督，将企业基本信息、工程业绩、各种失信行为和违法违规行为记录在案，向社会公开并接受公共查询。同时利用该平台对企业资质实行动态监管，实行年度定期打分，以此来调整企业的资质升降。信用评价结果应与招投标管理办法结合，在工程招投标过程中对投标人予以加分奖励或扣分处罚，促使施工企业重视信用、信誉，加强行为自律。

　　4．《意见》第八条要求全面落实建设单位项目法人责任制。对建设单位执法的确是一个很难的事情。一是建设行政主管部门应对业主不合法的市场行为给予明确的界定。对“肢解发包”、“任意压缩合理工期和工程造价”、“带资承包”等违法违规行为明确定义，便于公众监督。二是加强招标投标监管部门工作力度，对招标公告、资格预审文件、招标文件、招标最高限价、施工合同的合法合规性进行严格审核，对违规内容坚决予以纠正。三是要明确如何执法、谁来执法以及保护举报人的措施，敢于对违法行为亮出红牌，真正维护市场主体地位的平等与公正。

　　5．《意见》第十一条提出规范工程质量保证金管理，积极探索试行工程质量保险制度。现行的工程质量保证金留置比例为工程总造价的3%～5%，大部分项目按5%执行。2013年，全国建筑业产值利润率平均仅为3.5%，也就意味着施工企业的全部利润甚至一部分成本要在工程竣工验收合格后的2～5年才能全部拿到，这无疑给施工企业背上了沉重的包袱。建议大力推行以银行保函形式实行工程质量保险，尽量避免以现金形式留置质量保证金，以减轻施工企业资金压力。

　　6．《意见》提出了推行建筑产业现代化及工程总承包的要求。建筑产业现代化的文章各地都在做，但是仅凭政策一时的优惠解决不了持续发展的问题。建筑生产方式的改革本身是对社会、对人类绿色环保有长远意义的事情，是用现期的成本去买未来的效益。因此，建议政府部门建立施工环境的硬性法规。推动建筑产业现代化，必须要有绿色建筑环境方面的刚性约束，用环保标准倒逼产业升级。工程总承包可以节约投资、提高效率，这是业界的共识。因此，推行工程总承包的捷径就是首先在政府投资的大项目上推行这种新的管理方式，并且将EPC的经营比例作为衡量大型企业资质的必要条件。

　　7．《意见》第二十三条提出要发挥行业协会的作用。建议政府部门在简政放权、推进审批权限下放的过程中，充分发挥行业协会的作用，授权行业协会负责执业人员资质考核审查、工程造价体系建设和新技术推广应用等项工作，参与对市场主体行为监督、诚信及信用评价等项工作。