一、聚焦“三农”问题，强调宅基地“三权分置”
2 月 4 日，新华社受权发布《关于实施乡村振兴战略的意见》，即 2018 年中央一号文件，文件提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，在落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权的基础上，适度放活宅基地和农民房屋使用权。这是中央继农用地承包地“三权分置”后，首次在纲领性文件中明确提出宅基地“三权分置”。
与农地承包经营权分离类似，本次宅基地“三权分置”的办法在宅基地所有权不变的情况下，将农户宅基地使用权细分为资格权和使用权，“两权”转变为“三权”，从而农民可以自愿有偿转让宅基地使用权，提高宅基地利用效率。
事实上，从历年中央一号文件土地内容来看，关于宅基地改革可分为以下三个阶段：第一阶段为确权阶段，2013 年明确保障农户宅基地的使用权，2014 年要求保障农户宅基地用益物权（土地承包经营权、宅基地使用权等）的前提下，稳妥推进农民住房财产权的抵押、担保及转让，在此阶段，在开展农村土地确权登记颁证的同时保障其“使用权”。随后 2015 年进入试点阶段，提出进行宅基地制度改革试点，2017 年提出探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，但未涉及权属关系的改革。第三阶段正式改革，2018 年一号文件正式确立“三权分置”，是在农民承包地“三权分置” 改革后的振兴乡村发展的又一重大举措。
二、从农用地“三权分置”到宅基地“三权分置”
我国土地供应结构可分为城市土地和农村土地，农村土地可分为农用地和集体建设用地，集体建设用地又分为宅基地、集体经营性建设用地等。从所有权角度来看，农村土地属于集体所有。自改革开放以来，家庭联产承包责任制的推行实现了农用地所有权和经营权的分离，此后长达数十年的政策推进，主要施力于与农民利益切身相关的农用地上，包括在 14 年提出农用地所有权、承包权和经营权的“三权分置”。而集体建设用地中宅基地部分的改革，由于涉及利益群体广泛，改革进程相对缓慢。
参考观研天下发布《2018-2024年中国房地产产业市场竞争现状调查及投资方向评估分析报告》
在逐步推进农用地“三权分置”改革后，近年来政府开始加大宅基地的改革力度。13 年十八届三中全会提出保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，探索农民增加财产性收入渠道。随后，15 年 1 月国务院颁布政策，在 33 个地区推行“三块地”改革试点（农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革），从改革内容来看，“三块地”改革中后两项主要针对农村土地中建设用地的改革，这一时期的试点内容上，主要探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地方法，仅限于内部流转，对于城市土地供给影响较小。
“三块地”改革的提出标志着新一轮土地改革大幕的拉开，而宅基地改革是 “三块地”改革的最终攻坚克难环节。15 年 12 月，人大授权国务院在天津市蓟县等试点暂停《物权法》和《担保法》关于宅基地使用权不得抵押的规定，赋予农民更多财产权利。
通过宅基地改革进程可以发现，政府在逐步保障农民对于宅基地的财产收益权，这是因为长期以来，宅基地的收益权一直处于法理不明晰的状态。根据 17 年新修订的《物权法》，建设用地使用权人的权利有“占有权”、“使用权”和“收益权”，而作为农村集体建设用地的类别之一，《物权法》中宅基地使用人享有“占有权”和“使用权”，未提收益权。
由于宅基地在形成供给方式上，必须经过政府征收、转变为国有土地性质之后才可进入一级市场，而本次宅基地“三权分置”可以解决宅基地在集体经济组织外部进行流转难题，其使用权人可从中获益，下面我们通过农用地“三权分置” 进一步理解宅基地“三权分置”。
回顾农村土地整个改革历程，从农用地到宅基地的改革是由易到难、由浅入深的过程。农用地改革经多年深耕已初见成效，当前已处于体系完善和修补期，而本地宅基地“三权分置”仍处于“探索”阶段，对权利的表述并不具体。事实上，宅基地“三权分置”与农用地“三权分置”具有相似的改革思路，我们结合国务院 15 年《深化农村改革综合性实施方案》中对农用地改革的阐述理解宅基地的“三权分置”。首先，一号文件要求“落实宅基地集体所有权”，即是落实农民不动产属集体成员所有的法律规定，所有权不会发生改变。而“资格权”和“使用权”此前并未区分，根据农用地“承包权”类似，宅基地“保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权”可以理解为将宅基地资格确权到集体组织的对应农户。最后，“适度放活宅基地和农民房屋使用权”，可以理解为在遵循自愿的原则上允许农民将宅基地的使用权以抵押、转让等方式让渡给有经营能力的主体，从而获得财产收益。
三、盘活闲置资产，助力租赁东风
从规模上来看，根据中科院 2013 年的测算，全国宅基地约 2.7 亿亩（约 1800 万公顷），其中闲置宅基地约 1.14 亿亩（月 760 万公顷），而国土部公布的 2016 年全国建设用地总面积为 3906 万公顷，与建设用地总量相比，闲置宅基地约为建设用地的 20%。对于大量闲置的宅基地，一号文件中对其使用权表述为“适度放活”，下面着重讨论宅基地未来发展方向及其影响。
我们注意到，1 月 15 日国土部部长姜大明在国土资源工作会议上提出，我国将研究制定权属不变条件下，非房企取得土地使用权作为宅地的方法，深化农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点，政府将不再垄断住房供地，同时，宅基地“三权分置”的表述也是在此会议上首次被提出。从宅基地改革的发展历程来看，从早起“三块地”改革试点方案，到 2015 年十三五规划建议稳健总提出维护进城农民依法转让宅基地使用权，宅基地改革探索已有 3 年时间。与此同时，2017 年中央层面表态加快建立多主体供应“租购并举”的住房制度，并于 2017 年 8 月确定 13 城市开展集体建设用地用于租赁住房的试点（试点方案已于 2018 年 1 月 16 日公布），具体来看，试点范围主要集中在产业园、城乡结合部等租赁需求旺盛的区域，同时也是宅基地分布较多的区域，因此从政策思路连贯性角度出发，作为集体建设用地的组成部分，利用宅基地发展租赁市场符合“十九大”关于加快建立多主体供应的住房制度的要求，我们认为热点城市周边宅基地将会为租赁住房市场供给提供支持。
值得注意的是，本次一号文件明确严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆，同样，1 月 15 日姜大明同样表示“城里人到农村买宅基地口子不会开”，我们预计在坚持集体所有权不变的前提下，宅基地使用权大概率不会向商品化方向发展，除发展租赁市场外，养老地产、旅游地产等不具备资产属性的物业都是宅基地潜在的发展方向。
综合以上分析，我们认为，放活宅基地“使用权”，保障农民宅基地的“收益权”有以下几点意义：
第一，有利于发展租赁等试点。宅基地“使用权”的放开首有利于租赁住房用地的供应，“使用权”的转让不会影响集体产权性质，利用宅基地发展租赁住房市场可盘活闲置宅基地。而对于“城中村”问题较为严重的热点城市来说，宅基地用于租赁住房可承接城市住房需求外溢，改善“城中村”等问题。
第二，开辟了新的土地供应渠道。对于非居住属性仅有经营属性的物业（如旅游、养老地产），开发商并不需要取得土地所有权，仅需土地的经营使用的属性。在宅基地“三权分置”之前，开发商为获取这一类土地时，需要通过招拍挂取得国有建设用地，相对而言拿地成本较高，投资收益率较低。而在宅基地“三权分置”执行后，在进城农民可自愿转让宅基地使用权，开辟了企业获取土地的新渠道，有助于降低企业拿地成本，提高经营效益。
第三，有利于进一步推进城镇化进程。16 年政府工作报告中提出“到 2020年，常住人口城镇化率达到 60%、户籍人口城镇化率达到 45%”的目标。而宅基地 “三权分置”一方面可以完善宅基地内外流动性和以及退出机制，解除流转限制，另一方面也可加快城镇化进程。正如 16 年发改委司司长徐林所说，“越来越多农民工不太愿意再进城落户，主要原因是农民在土地产权上有特殊的权利”，这里所谓“特殊权利”即农村承包地的承包权及宅基地使用权，而宅基地“三权分立” 有利于农民进一步向城镇迁移，从而提高城镇化率。
第四，有利于振兴乡村经济。习近平总书记在 15 年中央扶贫会议上提出“确保到 2020 年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会”，而农村闲置的宅基地使用权让渡之后，宅基地使用权可转让给具有经营能力优势的企业，有助于实现农村经济的多样化经营，因此宅基地“三权分置”可给农民带来稳定的财产性收入，分享土地增值收益，实现乡村经济的振兴与发展。
2 月 4 日，新华社受权发布《关于实施乡村振兴战略的意见》，即 2018 年中央一号文件，文件提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，在落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权的基础上，适度放活宅基地和农民房屋使用权。这是中央继农用地承包地“三权分置”后，首次在纲领性文件中明确提出宅基地“三权分置”。
与农地承包经营权分离类似，本次宅基地“三权分置”的办法在宅基地所有权不变的情况下，将农户宅基地使用权细分为资格权和使用权，“两权”转变为“三权”，从而农民可以自愿有偿转让宅基地使用权，提高宅基地利用效率。
事实上，从历年中央一号文件土地内容来看，关于宅基地改革可分为以下三个阶段：第一阶段为确权阶段，2013 年明确保障农户宅基地的使用权，2014 年要求保障农户宅基地用益物权（土地承包经营权、宅基地使用权等）的前提下，稳妥推进农民住房财产权的抵押、担保及转让，在此阶段，在开展农村土地确权登记颁证的同时保障其“使用权”。随后 2015 年进入试点阶段，提出进行宅基地制度改革试点，2017 年提出探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，但未涉及权属关系的改革。第三阶段正式改革，2018 年一号文件正式确立“三权分置”，是在农民承包地“三权分置” 改革后的振兴乡村发展的又一重大举措。
图表：中央一号文件关于推进宅基地改革的三个阶段
图表：历年中央一号文件相关土地政策（2013 年-2018 年）
二、从农用地“三权分置”到宅基地“三权分置”
我国土地供应结构可分为城市土地和农村土地，农村土地可分为农用地和集体建设用地，集体建设用地又分为宅基地、集体经营性建设用地等。从所有权角度来看，农村土地属于集体所有。自改革开放以来，家庭联产承包责任制的推行实现了农用地所有权和经营权的分离，此后长达数十年的政策推进，主要施力于与农民利益切身相关的农用地上，包括在 14 年提出农用地所有权、承包权和经营权的“三权分置”。而集体建设用地中宅基地部分的改革，由于涉及利益群体广泛，改革进程相对缓慢。
参考观研天下发布《2018-2024年中国房地产产业市场竞争现状调查及投资方向评估分析报告》
图表：中国土地性质及分类
在逐步推进农用地“三权分置”改革后，近年来政府开始加大宅基地的改革力度。13 年十八届三中全会提出保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，探索农民增加财产性收入渠道。随后，15 年 1 月国务院颁布政策，在 33 个地区推行“三块地”改革试点（农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革），从改革内容来看，“三块地”改革中后两项主要针对农村土地中建设用地的改革，这一时期的试点内容上，主要探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地方法，仅限于内部流转，对于城市土地供给影响较小。
“三块地”改革的提出标志着新一轮土地改革大幕的拉开，而宅基地改革是 “三块地”改革的最终攻坚克难环节。15 年 12 月，人大授权国务院在天津市蓟县等试点暂停《物权法》和《担保法》关于宅基地使用权不得抵押的规定，赋予农民更多财产权利。
图表：部分宅基地改革重要政策表述
通过宅基地改革进程可以发现，政府在逐步保障农民对于宅基地的财产收益权，这是因为长期以来，宅基地的收益权一直处于法理不明晰的状态。根据 17 年新修订的《物权法》，建设用地使用权人的权利有“占有权”、“使用权”和“收益权”，而作为农村集体建设用地的类别之一，《物权法》中宅基地使用人享有“占有权”和“使用权”，未提收益权。
图表：《物权法》相关法律表述
回顾农村土地整个改革历程，从农用地到宅基地的改革是由易到难、由浅入深的过程。农用地改革经多年深耕已初见成效，当前已处于体系完善和修补期，而本地宅基地“三权分置”仍处于“探索”阶段，对权利的表述并不具体。事实上，宅基地“三权分置”与农用地“三权分置”具有相似的改革思路，我们结合国务院 15 年《深化农村改革综合性实施方案》中对农用地改革的阐述理解宅基地的“三权分置”。首先，一号文件要求“落实宅基地集体所有权”，即是落实农民不动产属集体成员所有的法律规定，所有权不会发生改变。而“资格权”和“使用权”此前并未区分，根据农用地“承包权”类似，宅基地“保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权”可以理解为将宅基地资格确权到集体组织的对应农户。最后，“适度放活宅基地和农民房屋使用权”，可以理解为在遵循自愿的原则上允许农民将宅基地的使用权以抵押、转让等方式让渡给有经营能力的主体，从而获得财产收益。
图表：农用地“三权分置”与宅基地“三权分置”
从规模上来看，根据中科院 2013 年的测算，全国宅基地约 2.7 亿亩（约 1800 万公顷），其中闲置宅基地约 1.14 亿亩（月 760 万公顷），而国土部公布的 2016 年全国建设用地总面积为 3906 万公顷，与建设用地总量相比，闲置宅基地约为建设用地的 20%。对于大量闲置的宅基地，一号文件中对其使用权表述为“适度放活”，下面着重讨论宅基地未来发展方向及其影响。
我们注意到，1 月 15 日国土部部长姜大明在国土资源工作会议上提出，我国将研究制定权属不变条件下，非房企取得土地使用权作为宅地的方法，深化农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点，政府将不再垄断住房供地，同时，宅基地“三权分置”的表述也是在此会议上首次被提出。从宅基地改革的发展历程来看，从早起“三块地”改革试点方案，到 2015 年十三五规划建议稳健总提出维护进城农民依法转让宅基地使用权，宅基地改革探索已有 3 年时间。与此同时，2017 年中央层面表态加快建立多主体供应“租购并举”的住房制度，并于 2017 年 8 月确定 13 城市开展集体建设用地用于租赁住房的试点（试点方案已于 2018 年 1 月 16 日公布），具体来看，试点范围主要集中在产业园、城乡结合部等租赁需求旺盛的区域，同时也是宅基地分布较多的区域，因此从政策思路连贯性角度出发，作为集体建设用地的组成部分，利用宅基地发展租赁市场符合“十九大”关于加快建立多主体供应的住房制度的要求，我们认为热点城市周边宅基地将会为租赁住房市场供给提供支持。
图表：宅基地改革政策脉络梳理
值得注意的是，本次一号文件明确严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆，同样，1 月 15 日姜大明同样表示“城里人到农村买宅基地口子不会开”，我们预计在坚持集体所有权不变的前提下，宅基地使用权大概率不会向商品化方向发展，除发展租赁市场外，养老地产、旅游地产等不具备资产属性的物业都是宅基地潜在的发展方向。
综合以上分析，我们认为，放活宅基地“使用权”，保障农民宅基地的“收益权”有以下几点意义：
第一，有利于发展租赁等试点。宅基地“使用权”的放开首有利于租赁住房用地的供应，“使用权”的转让不会影响集体产权性质，利用宅基地发展租赁住房市场可盘活闲置宅基地。而对于“城中村”问题较为严重的热点城市来说，宅基地用于租赁住房可承接城市住房需求外溢，改善“城中村”等问题。
第二，开辟了新的土地供应渠道。对于非居住属性仅有经营属性的物业（如旅游、养老地产），开发商并不需要取得土地所有权，仅需土地的经营使用的属性。在宅基地“三权分置”之前，开发商为获取这一类土地时，需要通过招拍挂取得国有建设用地，相对而言拿地成本较高，投资收益率较低。而在宅基地“三权分置”执行后，在进城农民可自愿转让宅基地使用权，开辟了企业获取土地的新渠道，有助于降低企业拿地成本，提高经营效益。
第三，有利于进一步推进城镇化进程。16 年政府工作报告中提出“到 2020年，常住人口城镇化率达到 60%、户籍人口城镇化率达到 45%”的目标。而宅基地 “三权分置”一方面可以完善宅基地内外流动性和以及退出机制，解除流转限制，另一方面也可加快城镇化进程。正如 16 年发改委司司长徐林所说，“越来越多农民工不太愿意再进城落户，主要原因是农民在土地产权上有特殊的权利”，这里所谓“特殊权利”即农村承包地的承包权及宅基地使用权，而宅基地“三权分立” 有利于农民进一步向城镇迁移，从而提高城镇化率。
图表：非居住属性物业土地获取渠道
第四，有利于振兴乡村经济。习近平总书记在 15 年中央扶贫会议上提出“确保到 2020 年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会”，而农村闲置的宅基地使用权让渡之后，宅基地使用权可转让给具有经营能力优势的企业，有助于实现农村经济的多样化经营，因此宅基地“三权分置”可给农民带来稳定的财产性收入，分享土地增值收益，实现乡村经济的振兴与发展。
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