三部委蓄势争锋，反垄断执法酝酿变局

　　“《反垄断法》施行之后，前两年是企业合并审查变得逐渐严格起来，今年，负责管制垄断定价和企业竞争行为的部委可能要大出风头。”微软中国有限公司法务部门人士这样预测。

　　2008年8月，国内《反垄断法》开始施行时，国务院给三个执法部门划定了执法范围：国家工商总局负责垄断协议、滥用市场支配地位、滥用行政权力排除限制竞争;国家发改委负责价格垄断;商务部负责经营者集中的审查。

　　也就是说《反垄断法》的执法权是三足鼎立。但两年来，反垄断执法均出现在审查企业并购上。因此，商务部成为执法的主导部委，其他两个部委在反垄断领域中却少有企业重视。这种格局在今年2月1日之后将被打破。届时，国家发改委与工商总局刚刚公布的五项《反垄断法》配套章程将正式施行，这些章程为这两个部委的反垄断执法提供了具体、详尽的操作规范。据此，在他们各自负责的范围内，对垄断行为的查处力度也将大增。

　　据《中国经营报》记者了解，目前，由工商局和发改委发起的多项反垄断调查都已开始进行。对于那些可能涉及垄断价格和垄断行为的企业来说，未来的日子将比以往难过许多。

　　两部委执法“上位”

　　“过去，工商部门在反垄断的培训、学习方面做的多一些，而执法上则非常慎重。”一位国家工商总局反垄断官员这样表示。据其介绍，以往工商部门反垄断的总体思路是“加快立法，稳妥执法”“不过今年的执法会转向积极层面。”该负责人说。

　　执法力度加大的基础是该部门近期发布的一系列《反垄断法》配套条例，这些条例从对垄断行为的认定到举报、调查、执法的流程都给出了明确、具体的操作依据。

　　“坦率讲，《反垄断法》出台虽然两年多了，但由于没有细化，很难操作。我们去年在反垄断执法上一件案子也没有。”浙江省工商行政管理局经检处一位负责人对记者说，“不过最近出台的这几个规定更有针对性，也容易理解，我们下面盼望很久了，最近，我们已经在调查一件案子。”该负责人表示。

　　据记者了解，目前工商总局已经正式授权省级局查处的垄断案件有3起。正在调查与核实的垄断案件有两起，这两起均为涉嫌滥用市场支配地位案件。

　　与此同时，国家发改委在价格垄断执法上也开始行动。近日，发改委在出台《反价格垄断规定》和《反价格垄断行政执法程序规定》的同时，高调给浙江省富阳市造纸行业协会开出了50万元人民币的罚单，理由是其 “相互串通、操纵市场价格”。

　“以前我们的执法力量不足，反垄断压力一直很大。”国家发改委一位相关人士透露，“商务部有反垄断局，工商局有经检大队，《反垄断法》出台后，发改委经过争取，只在原来价格监督检查司里给了一个指标，三个人凑了一个反垄断处。”该人士称。据其介绍，根据《反垄断法》规定，反价格垄断执法由国家授权省级的两级执法体制，但其中许多内容上依据《价格法》同样可以进行，如果依据《价格法》，其执法体制为四级执法，隶属发改委系统的省、市、县物价部门亦均有相应的执法队伍。

　　因此，在此次发改委新出台的《反价格垄断行政执法程序规定》中，便明确了“政府价格主管部门实施反价格垄断执法”，此举一下子弥补了反垄断执法力量的不足。“今年我们准备按照先易后难的原则，办出几件漂亮的案子。”一位发改委反垄断工作负责人这样表示。

　　协同执法欲破价格联盟类垄断

　　那么，这两个部门今年的执法将重点针对哪些行为?据一位国家工商总局反垄断工作负责人透露，主要是监管横向垄断协议;在横向垄断协议的监管工作中，重点则是核心卡特尔行为。据介绍，横向垄断协议是指具有竞争关系的经营者达成的垄断协议，这些经营者处于同一经济层面，比如销售同类产品或者提供同类服务的经营者。而核心卡特尔通常则是指固定价格、划分市场、串通投标、限制产量等竞争者之间达成的反竞争协议、协同行为等。

　　核心卡特尔行为在我国长期以来一直大量存在，像“彩电峰会”“航空价格同盟”等同类行为屡见不鲜，这种同行业价格联盟类垄断一直没有受到有效管制，未来，这种行为则将成为监管的重中之重。

　　由于市场上的各种垄断行为，往往也伴随着垄断价格，因此针对核心卡特尔行为的执法模式，相关两个监管部门也将更多采用“协同”的方法。

　　“最近出台的这五个规定，发改委和工商总局在立法时就已经充分协商过了，实践中如果有管辖上模糊的举报案件，按照先接到举报的部门先接手调查并执法的原则，特别复杂的由国务院反垄断委员会协调两个部门共同执法。”一位接近这两个部门的人士向记者透露。
制度上的挑战

　　虽然两部门协手力争“上位”，但想立刻改变在反垄断执法上相对式微的局面也并非易事。“现在的确还面临很多挑战。”国家工商总局相关负责人坦言。

　　这些挑战首先表现在制度层面，据该负责人介绍，在针对企业垄断行为的许多概念上，目前仍然定义模糊。“比如"上一年度销售额"这个概念，指的是全球市场销售额还是全国销售额，没有明确规定，另外违法所得如何计算，也是非常难的问题。”该人士称。

　　不仅如此，《反垄断法》和《价格法》之间怎么衔接，其中相似概念之间的关系，现在也没有明确意见，对同一种行为，如果依据不同法律去处理，也将影响执法公平和公正。

　　在发改委方面，关于如何监管行政价格垄断的空白更是引发出不少争议。新发布的《反价格垄断规定》内容显示：“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护。”

　　“保护并不意味着这些行业就能对《反垄断法》豁免，只是出于发展需要进行的暂时行为，未来具体哪些行业、在多长时期可以受到国家这种保护，仍需要发布一个细则来认定，否则任意行业都可以说自己是牵涉国计民生不受反垄断监管的。”曾参与起草《反垄断法》的北京大学法学院教授盛文杰坦言。

　　“现在主要的垄断行业里的主要垄断企业大部分是央企和跨国公司，民营企业活跃的几乎都是充分竞争行业，像浙江富阳地区，造纸企业就有上百家，每一家的规模都很小，拿这个行业开刀反垄断未免有点儿讽刺。”上海一家民营企业负责人颇有些不平。水、电、气、成品油等一些由政府定价的行业，不在《反价格垄断规定》的监管范围之内。这让发改委对浙江富阳造纸协会的垄断处罚立刻被视做“只打苍蝇不打老虎”。

　　“这次出台的几个规定，只是对《反垄断法》内容的一部分进行了细化，为什么是一部分?因为我们在这个问题上是采取这个原则，认识比较清楚，大家意见比较一致就细化，认识不清楚的，就暂时先放一下。”对于留下的空白，国家发改委相关负责人只能这样解释。