《土地管理法》修订案草案的起草已接近完成

       内容提示：不过，鉴于国家层面的《土地管理法》修订牵涉多方利益争执，出台程序多，耗时长，有可能先出台国务院层面的《集体土地征收条例》，以国务院法规形式先行规定“同地同价”原则。

       历经艰难曲折之后，城乡征地“同地同价”可望在今年成为现实。

       本报记者从近日水利部的一次内部会议上获悉，《土地管理法》修订案草案的起草已接近完成。“按照现在的草案，将基本上按照‘同地同价’的原则实行征地和拆迁补偿。”水利部的一位副司长向本报记者透露。

       这位官员表示，未来“同地同价”必将成为占地补偿的一个趋势，水利部门也原则上同意这一改革，虽然这必将极大增加未来水利建设的成本。

       所谓“同地同价”，是指城市国有建设用地和农村集体土地应该同等地按照土地的用途和该地段的市价确定补偿标准。实现“同地同价”后，地方政府通过低价征地，高价卖地来增加收入的现象将可望得到遏制。

       不过，鉴于国家层面的《土地管理法》修订牵涉多方利益争执，出台程序多，耗时长，有可能先出台国务院层面的《集体土地征收条例》，以国务院法规形式先行规定“同地同价”原则。

       “49条”草案被搁置

       据了解，这次《土地管理法》修订，焦点集中在征地制度的改革上。其中最核心的部分，是逐步缩小征地范围，实现城市建设用地和农村土地征收补偿标准的“同地同价”。

       “2008年十七届三中全会公告已经明确了征地制度改革的目标，就是逐步缩小征地范围，征地仅限于公益性项目，城市规划圈外的非公益性项目则允许农民以集体土地参与开发经营。并逐步建立城乡统一的建设用地市场。”中国人民大学农发院副院长郑风田表示，“但要实现这一目标并不那么简单。”

       由于牵涉到失地农民权益、地方政府的财政收入、国家粮食安全以及各相关部委的利益，征地制度改革争议重重，博弈激烈，致使《土地管理法》的修法进程一波三折。

       一位参与土地管理法修订的学者告诉本报记者，早在2008年夏天，国土资源部就牵头着手起草草案。到2009年3月，一份土地管理法修订草案征求意见稿已传达到各地国土厅和相关部委征求意见。那份意见稿新增49条新规定，涉及农村集体土地权利、承包经营权流转、宅基地权利、土地使用权到期处置、土地交易、征地及其补偿等内容。

       但这份草案最终被搁置。“因为各方争议太激烈，无法达成一个折衷的方案。”上述参与土地管理法修订的学者说。

       中国社科院农发所宏观室主任党国英认为，实现国有土地和农村集体土地征收的“同地同价”，无疑会冲击地方政府的财源，同时用地指标的缩减，也影响地方只兴建基础设施和招商引资。因此修法在地方层面遭遇很大阻力。

       到2011年年初，《土地管理法》修订再次启动，国务院法制办组织国土资源部等部门开展《土地管理法》调研。

       铁道水利部门异议大

       重启的修法依然阻力重重。“一是地方政府平台债危机严重，很多债务都是以未来的土地出让金做抵押，如果征地制度改了，将引发地方财政危机。二是宏观形势不利，各地都希望通过加大基础设施建设来继续刺激本地经济增长，这需要大量的用地指标，缩小征地范围无疑给地方政府极大压力。” 郑风田说。

       北京大学发展研究院的李力行刚从新疆调研回来，他表示，现在西部地区发展势头很猛，用地需求很大，但像新疆这种地区本身有很好水源和土质的优质耕地就不多，如果大量占用，会影响粮食生产，因此多采用指标置换的方式。

       除地方政府外，修法在中央部委层面也遭遇到异议。

       近年来中央对水利投资逐年增加，水利建设用地正逐渐成为农用地被征收占用的一大来源。在近日水利部举行的内部会议上，各地水利厅局人士反映，随着大规模水利建设的加快推进，水利建设的征地移民费用日益增加。

       “虽然相比铁路、公路30倍的标准计列征地补偿补助费，水利征地的16倍标准算低了，但水利征地之后还需要另行安排专门资金用于移民安置区的基础设施建设。同时，铁路公路等交通设施建设是免征或减征耕地占用税的，而水利建设则不在减免范围之内，这部分费用每平方米要交几十元，算起来不是小数目。” 一位地方水利厅的副厅长表示。

　　水利部总规划师兼规划计划司司长周学文在2月初水利部的规划计划工作会议上也表示，征地费用已成为水利建设的最大成本。“目前征地移民等费用占重点水利建设成本的40%左右，一些甚至高达80%。如果土地管理法修订后增大补偿标准，则水利建设成本将成倍增加。”

　　铁道部的反弹也颇大。

       目前在建的大多数铁路项目都采用铁道部省铁路沿线省份合作机制，各省一般都以拆迁征地成本作价入股，“当时刘志军之所以要大干快上，其中一个理由是他认为未来征地拆迁的成本将越来越大。” 中铁隧道副总工王梦恕表示。

       由于受到用地指标制约和未来征地成本增加预期的影响，水利和铁路等交通建设违规用地、未批先建的现象也较普遍。

       按照国土部门的通报，2010年交通运输项目违法用地面积33.93万亩，其中耕地15.62万亩，分别占全国违法用地面积和违法占用耕地面积的46.27%和56.89%，主要集中在公路、铁路两个行业。

       而随着2011年中央一号文件发布，水利投资逐步加大，水利建设项目的违规用地面积也将逐步增大。

       “今年肯定要出来一个结果”

       基于上述原因，上述参与土地管理法修订的学者表示，意见征求的结果很有可能跟2009年那次一样，各方诉求差距太大而无法形成共识。

　　在各方利益博弈中，作为利益的最大攸关方的农民此前一直缺乏诉求表达渠道。但国务院总理温家宝在去年年底的中央工作会议上明确表示，推进集体土地征收制度改革，关键在于保障农民的土地财产权，分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益。要精心设计征地制度改革方案，加快开展相关工作，明年一定要出台相应法规。
       “总理发话并定下了时间表，那就表明今年肯定要出来一个结果。”上述参与土地管理法修订的学者称，至于这个结果究竟是土地管理法修订还是集体土地征收条例出台，抑或是两者同时“亮相”，目前尚不明朗。

       多数受访学者的意见更倾向于先出台集体土地征收条例，因为这是国务院法规，手续相对简单，出台相对容易。而土地管理法的修订仍需全国人大审议，出台难度大，耗时长。

       “现在各地各种违法征地现象猖獗，极大损害农民利益，急需一个法规来制约，条例如能及早出台，能起到一定效果，而土地管理法由于涉及到征地范围界定、集体建设用地和国有土地同地同价同权等问题，牵涉范围广，我对它短时间能够出台不抱什么希望。”郑风田称。

       此前有消息说，由国土资源部主导起草的《集体土地征收条例》草案已初步完成。

　　“尽管水利部内部有各种意见，但征地制度改革、‘同地同价’已是大势所趋，水利部门也只能服从国家大局的需要。”前述水利部副司长向本报记者表示。