推进节能减排的问题与建议

　　节能减排列为约束性指标以来，全国上下作为落实科学发展观、调整经济结构、转变发展方式的重要抓手和突破口。“十一五”以来，经过各地区、各部门的共同努力，节能减排有了重大进展。2007年全国单位GDP能耗下降了3.27%；二氧化硫和化学需氧量排放总量分别下降了4.66%和3.14%，主要污染物排放量首次出现“拐点”。2008年上半年，全国化学需氧量排放总量674.2万吨，较2007年同期下降2.48%；二氧化硫排放总量1213.3万吨，较2007年同期下降3.96%。节能减排的成效开始显现，重点行业结构调整取得实效，部分区域、流域环境质量得到改善。

　　节能减排的长期性和艰巨性

　　“拐点”的出现，是不是可以乐观地估计，中国已穿越了环境高山，进入了环境负荷下降阶段？结论还为时太早。

　　1、发展阶段决定节能减排的艰巨性

　　工业化是一个国家现代化进程中不可逾越的重要阶段，高度发达的工业社会是现代化的重要标志。从先行工业化国家的发展历程看，经济增长（人均GDP）与能源消费（人均能源消费）之间存在着明显的正相关关系，在工业化加速发展时期，能源消费快速增长，污染物的排放量大。作为一个发展中大国，由于国内消费结构升级、中间需求增长和出口增长的推动，到2020年前，仍将是重化工发展的重要时期，我国能源消费的增量和新上项目污染物排放的增量仍较大。

　　2、增长方式转变的渐进过程决定能耗和污染问题解决的长期性

　　尽快改变我国的高能耗、高污染的粗放型经济增长方式已成当务之急，然而，增长方式转型要着力解决被扭曲的要素价格、完善对经济社会发展实绩的考核指标和机制、培育有利于创新的制度和政策环境等重点问题，这些都不是一蹴而就的，需要一个过程。在这个过程中，又面临支持我国经济增长的诸多基础性因素将发生实质性变化,如劳动力、土地等生产要素成本上升，能源和其他重要资源、环境约束压力的显著加大，金融风险增加等，增长方式转型将面临过去未曾有过的压力。高能耗、高污染问题也难以在短期内得到根本解决，已解决的能源、环境问题也不是一劳永逸的，也可能出现反复。

　　3、现阶段的排放总量的下降很大程度是突击还旧帐的效果。从“十一五”以来减排情况看，全国两年半削减二氧化硫存量达690万吨，占2005年排放总量的27%；两年削减化学需氧量250万吨，占2005年排放总量的17.7%。这些减排很大程度是重点行业、重点项目突击还旧帐之功。今后一段时间，主要污染物存量的削减潜力将越来越有限，而增量还将随着经济的发展不断增加，加之制约我国能源、环境问题解决的体制性机制性障碍并为完全消除，我国主要污染物排放很有可能是阶段性的“拐点”。

　　4、节能减排工作存在亟待解决的问题

　　一是思想认识不到位。全社会对节能减排工作的重要性、紧迫性和战略意义还缺乏足够的认识。二是法律法规不健全。节约能源法立法滞后,《环境保护法》不适应新形势新任务下的需要，“违法成本低、守法成本高”的现象较为突出。三是政策配套不够。电力、煤炭、天然气等能源价格没有真实反映能源的稀缺程度和供求关系，不利于节能减排工作;对有利于节能减排的财政、税收、价格等政策不配套。四是指标体系有待完善。节能减排对各地的环境容量、经济社会发展水平和主体功能定位考虑不够;污染总量减排指标只控制了废水和废气中的一个主要因子。五是节能减排的投融渠道不畅，资金投入不足。六是节能减排监管能力建设严重滞后，影响减排效果。

　　因此，节能减排是长期的、艰巨的、复杂的，现在的拐点是不稳定的，如果不继续采取更加有力的措施，主要污染物排放量将由降转升。

　　加强节能减排的对策建议

　　节能减排事关中华民族的长远利益，应坚持科学发展观，学习借鉴先行工业化国家的经验和教训，充分发挥后发优势,尽力避免后发劣势，立足当前，着眼长远，统筹考虑，深入持久地抓紧抓好，促进经济社会又好又快发展。 #p#分页标题#e#

　　1、转变模式，构建资源节约型环境友好型国民经济体系

　　环境与发展是辩证的对立统一，两者互为条件，互相制约，互相促进。节能减排不能只是就能源谈节约，就环保抓减排,而应从国家战略层面和全局高度进行规划、部署，着力构建资源节约型环境友好型国民经济体系，完善资源节约的体制，培育资源节约和环境友好的生产、生活方式。一是大力发展第三产业。改变经济增长过度倚重第二产业的局面，加快发展能源资源消耗少、污染排放强度低的第三产业，特别是在国际服务业转移的大背景下加快发展生产性服务业，促使三次产业结构形成新的发展格局；二是切实推进新型工业化。以信息化带动工业化，以工业化促进信息化。加快发展高新技术产业或以高新技术产业改造提升传统产业，加快装备制造业的发展，引导和限制那些能耗物耗高污染重、产品附加值低的产品的生产与出口，加快淘汰落后生产能力，形成有利于可持续发展的产业分工格局和国际贸易格局；三是加快发展循环经济。全面推进矿产资源综合利用、固体废物综合利用、再生资源循环利用；四是探索发展低碳经济。制定规划，大力推进制度创新和技术创新，逐步由主要依靠化石燃料向主要依靠风能、太阳能、氢能等新能源的转变，创立低碳经济的发展方式，从根本上解决节能减排问题，保持经济社会的可持续发展；五是树立科学合理的消费观念,倡导节约环保型消费方式，建立节约环保型的消费结构，建设相应的经济调控与监督体系。

　　2、健全法制，强化节能减排监督管理

　　依法治国,建设社会主义法治国家,是我国的基本方略和社会发展目标。国家应尽快组织修订环保法，开展节约能源法、大气污染防治法、固体废物污染防治法的组织制定及修订工作。加快民用建筑节能、废旧家用电器回收处理管理、环保设施运行监督管理、排污许可、畜禽养殖污染防治、城市排水和污水管理废旧轮胎回收利用、包装物回收利用等方面行政法规的制定及修订工作。加强节能及环境保护标准体系建设，颁布高耗能产品能耗限额标准，修订高耗水产品限额标准，制定大型公共建筑能耗限额标准，完善清洁生产审核标准和重点行业污染物排放标准。

　　加大监督检查执法力度。加强电厂烟气脱硫设施运行监管，强化城市污水处理厂和垃圾处理设施运行管理和监督；严格节能减排执法监督检查,加强对重点耗能单位和污染源的日常监督检查，对违反节能环保法律法规的单位依法查处。切实解决“违法成本低、守法成本高”、“执法不严、违法不究”的问题。

　　加强节能减排的管理。在“十二五”期间，总量减排指标除二氧化硫、化学需氧量外，可在水污染中增加氨氮、磷，气污染中增加氮氧化物、二氧化碳，并根据东中西部的发展状况、环境承载能力及各地区的主体功能定位，对节能减排实行分类指导。在新一轮地方政府机构改革中，应遵循大部门制的思路，对有利于节约资源能源、保护生态和减排的管理职能要相对集中，并提高监管能力。

　　3、完善政策，形成强有力的激励和约束机制

　　以最小的资源环境代价发展经济，以最小的社会经济成本保护环境。建立有利于节能减排的价格政策。对于形成有效竞争的能源产品采取市场定价形成机制，并建立合理的能源价格结构，促进替代能源的发展。应理顺发电价格和煤炭价格成本构成机制，取消电煤计划内价格，加快成品油、天然气价格改革；完善鼓励可再生能源发电以及利用余热余压、煤矸石和垃圾发电的政策；合理调整各类用水价格，加快推行阶梯式水价。按照补偿治理成本原则，提高排污单位排污费征收标准，促使业主主动治污减排；建立实施排污权交易制度，提高排污权的使用效能。

　　完善鼓励节能减排的税收政策。及早出台燃油税，研究出台环境税，积极研究低碳经济发展特别是新能源发展的税收政策。要从投资引导向税收调节转移，对浪费资源污染环境和危害健康的消费品，征收消费附加税，或者提高税率。尽快制定节能、节水、资源综合利用和环保产品目录及相应税收优惠政策。完善对废旧物资、资源综合利用产品增值税优惠政策。 #p#分页标题#e#

　　完善相关投资政策。在投资项目选择上，国家应向节能环保的方向倾斜。各级政府应进一步调整财政支出结构，加大财政基本建设投资向节能环保项目的倾斜力度；中央财政应加大对节能减排的投入力度，强化节能减排的政策导向。完善资源开发生态补偿机制；建立跨流域、跨区域的生态补偿机制，增强流域及相关区域污染减排的能力和主动性，促进流域、区域间的和谐发展。建立环境污染责任保险制度，完善绿色信贷机制，鼓励和引导金融机构加大对循环经济、低碳经济、环境保护及节能减排技术改造项目的信贷支持。

　　完善高能耗高污染行业增长控制和落后产能的退出政策，形成落后产能适时退出、先进技术及时推广、产业结构不断升级的良性循环。

　　4、强化科技，提高节能减排技术的创新能力

　　一是加大节能减排技术的研发力度。把节能减排作为政府科技投入、推进高技术产业化的重点领域，支持科研单位、高校和企业开发高效节能减排工艺、技术和产品，着力增强自主创新能力，解决技术瓶颈。二是加快节能减排技术的产业化。实施节能减排重点行业共性、关键技术及重大技术装备产业化示范项目，推广潜力大、应用面广的重大节能减排技术。培育节能服务市场，推进污染治理市场化，促进节能服务产业和环保产业的健康发展，鼓励引导消费者使用高效节能环保产品。

　　5、加强宣教，提高全民节能环保意识

　　将节能减排宣传纳入重大主题宣传活动，大力弘扬“节约光荣,浪费可耻”、“保护环境,人人有责”的社会风尚，增强全民参与节能减排的积极性和主动性。组织企事业单位、机关、学校、社区等开展经常性的节能环保宣传。把节约资源和保护环境观念渗透到各级各类学校的教育教学中，提高全社会的节约环保意识；通过各级党校、干校的教育，使各级干部牢固树立科学发展观念，增强统筹解决环境与发展问题的能力。

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