2016 年 2 季度，煤电发展政策频出。为推进大气污染防治，提高能源利用效率，解决我国北方地区冬季供暖期空气污染严重、热电联产发展滞后、区域性用电用热矛盾突出等问题，五部委联合发文助力热电联产发展。针对煤电行业潜在产能过剩风险，国家发展改革委、国家能源局接连下发 3 个文件，要求控制煤电产能规模，促进我国煤电有序发展。为加快能源结构调整步伐，积极理顺煤电关系，促进煤炭、电力行业协同发展，提高能源安全保障水平，煤电联营发展获政策支持。
1、五部委联合发文助力热电联产发展
热电联产是指发电厂既生产电能，又利用汽轮发电机做过功的蒸汽对用户供热的生产方式，即同时生产电、热能的工艺过程，较之分别生产电、热能方式节约燃料。近年来，随着能源形势日益严峻，环保压力不断加大，热电联产受到了国家的高度重视，并在我国“十一五”与“十二五”节能规划中被列为重点工程。目前，我国城市和工业园区供热已基本形成“以燃煤热电联产和大型锅炉房集中供热为主、分散燃煤锅炉和其它清洁（或可再生）能源供热为辅”的供热格局。但同时，我国热电联产发展过程中的一些问题也在凸显：一是供暖平均能耗高、污染重，热电联产在各类热源中占比低，热电机组供热能力未充分发挥。二是用电增长乏力，用热需求持续增加，大型抽凝热电联产发展方式受限。三是大型抽凝热电比例过大，影响供电供热安全，不利于清洁能源消纳和城市环境进一步改善。四是背压热电占比低，运行效益较差，企业投资积极性不高。 为推进大气污染防治，提高能源利用效率，促进热电产业健康发展，解决我国北方地区冬季供暖期空气污染严重、热电联产发展滞后、区域性用电用热矛盾突出等问题，2016 年 4月 15 日，国家发展改革委、国家能源局、财政部、住房城乡建设部、环保部联合出台《热电联产管理办法》（简称《办法》），提出我国热电联产发展应遵循“统一规划、以热定电、立足存量、结构优化、提高能效、环保优先”的原则，并从规划建设、机组选型、环境保护、政策措施等方面对发展热电联产做出了详细的规定与指导。具体来看：
参考观研天下发布《2018-2023年中国煤炭工业节能减排行业市场竞争现状分析与未来前景趋势研究报告》
首先，在规划建设方面，《办法》要求热电联产规划依据本地区城市供热规划、环境治理规划和电力规划编制，与当地气候、资源、环境等外部条件相适应，以满足热力需求为首要任务，同步推进燃煤锅炉和落后小热电机组的替代关停。《办法》指出，严寒、寒冷地区（包括秦岭、淮河以北，新疆、青海）优先规划建设以采暖为主的热电联产项目，替代分散燃煤锅炉和落后小热电机组。夏热冬冷地区（包括长江以南的部分地区）鼓励因地制宜采用分布式能源等多种方式满足采暖供热需求。夏热冬暖与温和地区除满足工业园区热力需求外，暂不考虑规划建设热电联产项目。新建工业项目禁止配套建设自备燃煤热电联产项目。
另外，《办法》还对热电联产机组供热范围进行了详细规定，鼓励因地制宜利用余热、余压、生物质能、地热能、太阳能、燃气等多种形式的清洁能源和可再生能源供热方式，并对在役纯凝发电机组实施采暖供热改造、燃煤锅炉和小热电机组替代关停等提出了明确要求。 其次，在机组选型方面，《办法》规定，对于城区常住人口 50 万以下的城市，采暖型热电联产项目原则上采用单机 5 万千瓦及以下背压热电联产机组。对于城区常住人口 50 万及以上的城市，采暖型热电联产项目优先采用 5 万千瓦及以上背压热电联产机组。工业热电联产项目优先采用高压及以上参数背压热电联产机组。采暖型联合循环项目供热期热电比不低于 60%，供工业用汽型联合循环项目全年热电比不低于 40%。在役热电厂扩建热电联产机组时，原则上采用背压热电联产机组。 再次，在环境保护方面，《办法》要求，对于热电联产集中供热管网覆盖区域内的燃煤锅炉（调峰锅炉除外），原则上应予以关停或者拆除；严格热电联产机组环保准入门槛，新建燃煤热电联产机组原则上达到超低排放水平；现役燃煤热电联产机组未达标排放的要加快实施环保设施升级改造。并要求加快替代关停以下燃煤锅炉和小热电机组：单台容量 10蒸吨/小时（7 兆瓦）及以下的燃煤锅炉，大中城市 20 蒸吨/小时（14 兆瓦）及以下燃煤锅炉；除确需保留的以外，其他单台容量 10 蒸吨/小时（7 兆瓦）以上的燃煤锅炉；污染物排放不符合国家最新环保标准且不实施环保改造的燃煤锅炉；单机容量 10 万千瓦以下的燃煤抽凝小热电机组。 此外，在政策措施方面，《办法》明确，背压燃煤热电联产机组建设容量不受国家燃煤电站总量控制目标限制。电网企业优先为背压热电联产机组提供电网接入服务，确保机组与送出工程同步投产。省级价格主管部门自主制定鼓励民生采暖型背压燃煤热电联产机组发展的电价政策；有条件的地区可试行两部制上网电价。热电联产机组所发电量按“以热定电”原则由电网企业优先收购；开展电力市场的地区，背压热电联产机组暂不参与市场竞争，所发电量全额优先上网并按政府定价结算。抽凝热电联产机组参与市场竞争，按“以热定电”原则确定的上网电量优先上网并按市场价格进行结算。且采暖型背压热电联产项目配套建设的调峰锅炉，其生产运行所需电量可与本企业上网电量进行抵扣。 热电联产集中供热具有能源综合利用效率高、节能环保等优势，是解决城市和工业园区集中供热主要热源和供热方式之一，是解决我国城市和工业园区存在供热热源结构不合理、热电供需矛盾突出、供热热源能效低污染重等问题的主要途径之一。总体来看，在火电需求及利用小时持续下滑的背景下，《办法》的出台，彰显了政府对于热电联产项目较强的支持力度，有利于促进热电联产发展，特别是清洁高效的背压热电联产发展；同时，《办法》的出台，对推进大气污染防治、提高能源利用效率也具有重要的指导意义和作用。
2、多举措促煤电有序发展
基于我国发电能源资源禀赋特征，我国电源结构以煤电为主的格局长期不会改变。然而，近年来，受经济进入新常态和结构调整等因素影响，我国用电量增速趋缓，同时随着清洁能源发电较快发展对煤电出力挤压作用进一步加大，煤电行业面临利用小时数逐年下降、规划建设规模较电力需求偏大等问题，产能过剩隐忧初显。在此背景下，控制煤电产能规模成为当前能源结构调整的重要工作之一，同时也是电力领域供给侧改革的主要任务。
2016 年 4 月 21 日，国家发展改革委、国家能源局印发了《关于促进我国煤电有序发展的通知》、《关于建立煤电规划建设风险预警机制暨发布 2019 年煤电规划建设风险预警的通知》和《关于进一步做好煤电行业淘汰落后产能工作的通知》3 个文件。内容涵盖了煤电项目的规划、核准、建设、淘汰落后产能等多个环节。其中，《关于促进我国煤电有序发展的通知》明确指出，电力冗余省份要对现有纳入规划及核准（在建）煤电项目（不含革命老区和集中连片贫困地区煤电项目）采取“取消一批、缓核一批、缓建一批”等措施，适当放缓煤电项目建设速度；同时指出，各省（区、市）要按照国家相关规定，进一步提高标准、加大力度，逐步淘汰服役年限长，不符合能效、环保、安全、质量等要求的火电机组，优先淘汰 30 万千瓦以下运行满 20 年的纯凝机组和运行满 25 年的抽凝热电机组。 上述 3 个文件是国家发展改革委、国家能源局针对煤电行业潜在产能过剩风险打出的一套“组合拳”，相关政策的出台与落实将引导地方及发电企业有序推进煤电项目规划建设，促进煤电行业健康发展；同时也将倒逼煤电企业加快转型升级步伐，促进我国煤电机组向清洁高效方向发展。
3、煤电联营发展获政策支持
煤炭是我国主要的一次能源，燃煤电站是我国电力供应的基础，煤炭和电力是两个高度相关的国民经济重要支柱性行业。煤电联营是指煤炭和电力生产企业以资本为纽带，通过资本融合、兼并重组、相互参股、战略合作、长期稳定协议、资产联营和一体化项目等方式，将煤炭、电力上下游产业有机融合的能源企业发展模式，其中煤电一体化是煤矿和电厂共属同一主体的煤电联营形式。近年来，在国家政策引导下，我国煤电联营取得一定进展。截至2014 年底，煤炭企业参股控股燃煤电站达 1.4 亿千瓦，发电集团参股控股煤矿年产能突破 3亿吨，形成了以伊敏为代表的煤电一体化和以淮南为代表的大比例交叉持股等多种发展模式。 然而，随着我国经济社会发展进入到新的阶段，煤、电行业内外环境发生深刻变化，制约煤电发展的深层次矛盾进一步显现。相比国内煤、电产业规模，目前煤电联营规模仍然较小，行业融合度偏低；且在目前煤炭价格低迷、煤炭产能过剩、电力产能由相对过剩到绝对过剩的情况下，煤电矛盾依然突出，能源安全供应存在隐患，相关支持政策有待进一步完善。
为贯彻落实习近平总书记关于我国能源安全发展的“四个革命、一个合作”重要战略思想，加快能源结构调整步伐，积极理顺煤电关系，促进煤炭、电力行业协同发展，提高能源安全保障水平，2016 年 5 月 13 日，国家发展改革委印发了《关于发展煤电联营的指导意见》（简称《意见》），重申了发展煤电联营的重要意义，明确了煤电联营的发展原则和五大重点方向，同时在实施要求、政策支持、组织实施等方面提出了若干指导性意见。具体来看： 首先，《意见》明确了煤电联营应遵循“市场为主、企业自愿；统筹规划、流向合理；调整存量、严控增量；互惠互利、风险共担；联营合作、专业经营”五项基本发展原则。强调了政府在煤电联营发展过程中的引导作用，并要求充分发挥市场在能源资源配置中的决定性作用，尊重市场规律和市场主体的选择，而不是“拉郎配”。 其次，《意见》明确了发展煤电联营的五大重点方向。一是重点推广坑口煤电一体化；二是在中东部优化推进煤电联营；三是科学推进存量煤电联营；四是继续发展低热值煤发电一体化；五是建立煤电长期战略合作机制。根据《意见》，坑口煤电一体化模式将着重在西部大型煤电基地推广；而在中东部地区，鼓励煤电开饭双方跨区域联营；针对在役煤矿和电站，鼓励有条件的煤炭和电力企业通过资本注入、股权置换、兼并重组、股权划拨等方式，着力推进存量煤矿和电站实现联营；另外，要求在主要煤炭产区的大型煤矿坑口建设低热值煤电厂时，原则上应按照煤矿、选煤厂、电厂一体化模式推进，提高低热值煤综合利用水平。 再次，《意见》提出了鼓励发展煤电联营的相应支持政策。在规划方面，除必要的生产接续煤矿项目和城市热电联产、电网安全需要建设的电源项目外，优先规划符合重点方向的煤电联营项目，并在项目优选时优先安排。在核准建设方面，对符合重点方向的煤电一体化项目，简化核准程序，协调办理进度，力争实现配套煤矿和电站同步规划、同步核准、同步建设。在运营方面，将煤电一体化项目用电纳入配套电厂厂用电范围，在同等排放和能耗条件下发电优先上网，优先参与电力市场化交易。 发展煤电联营，有利于形成煤矿与电站定点、定量、定煤种的稳定供应模式，提升能源安全保障能力；有利于构建利益共享、风险共担的煤电合作机制，缓解煤电矛盾；有利于实现煤矿疏干水、煤泥、煤矸石和坑口电站乏汽的充分利用，促进绿色循环发展。因此，长期以来，煤电联营被视作平衡煤电双方利益与风险的重要工具。在当前煤炭产能过剩、电力发展速度放缓的情况下，政府出台《意见》加大政策支持力度，将有助于提高煤炭、电力企业发展煤电联营的积极性，促进煤电联营的发展。但在“市场煤”和“计划电”的背景下，煤炭和电力行业的话语权不匹配，煤电联营发展将是一个长期的过程，而这也将在一定程度上倒逼输配电价改革加快步伐，促进电力价格走向市场化。
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