2021年我国石油和天然气开采行业相关监管体制与主要政策汇总

2021-06-21 08:09

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1、行业所处行业、行业主管部门及监管体制

目前，国内石油和天然气开采行业由自然资源部、国家发改委进行宏观调控管理。行业内企业的资质由“三桶油”进行管理，受到其许可的企业才能进入相应油田市场。此外，在开展业务过程中涉及的安全生产与环境保护方面事项，由国家安全生产监督管理部门、环境保护部门等多部门共同参与监管。

2、行业主要法律、法规

目前，国内天然气和石油开采行业已基本形成了多层次、多门类、较完善的法律法规体系，包括行业资质管理、行业业务标准、行业技术认定、行业质量管理等。其中，行业从事的钻井工程及技术服务业务必须遵守的重要法律法规和规范性文件如下：

序号	名称	发文单位	文号
1	中华人民共和国安全生产法	全国人大	–
2	中华人民共和国环境保护法	全国人大	–
3	中华人民共和国电力法	全国人大	–
4	钻井井控装置——组合配套安装调试与维护	国家发改委	SY/T5964-2006
5	钻井井控技术规程	国家发改委	SY/T6426-2005
6	石油天然气工业——健康、安全与环境管理体系	国家能源局	SY/T6276-2014
7	石油钻具的管理与使用——方钻杆、钻杆、钻铤	国家能源局	SY/T5369-2012
8	非煤矿山外包工程安全管理暂行办法	国家安全生产监督管理总局	国家安全生产监督管理总局令第62号
9	石油行业安全生产标准化——钻井实施规范	国家安全生产监督管理总局	AQ2039-2012
10	质量管理体系——要求	国家标准化管理委员会	GB/T19001-2016
11	环境管理体系——要求及使用指南	国家标准化管理委员会	GB/T24001-2016
12	职业健康安全管理体系——要求	国家标准化管理委员会	GB/T28001-2011
13	石油天然气钻井井控技术规范	国家标准化管理委员会	GB/T31033-2014
14	石油天然气工业钻井液现场测试	国家标准化管理委员会	GB/T16783.1-2006
15	健康、安全与环境管理体系——第1部分：规范	中石油	Q/SY1002.1-2013
16	中国石油天然气集团行业石油工程技术服务企业及施工作业队伍资质管理规定	中石油	中油工程字(2006)209号
17	安全、环境与健康（HSE）管理体系	中石化	Q/SHS0001.1：2001

资料来源：观研天下整理

3、重要产业政策

天然气和石油开采行业决定着国家能源供给侧的安全，属于国家重点鼓励、扶持发展的产业之一。为引导行业快速、健康发展，我国相继出台了一系列产业发展政策，主要包括：

名称	时间	重点内容
国家能源局《页岩气产业政策》	2013年	页岩气开发纳入国家战略性新兴产业，加大对页岩气勘探开发等的财政扶持力度。
习近平总书记在第十八届中央财经领导小组第六次会议上的重要讲话	2014年	保障能源安全，要明确责任、狠抓落实、抓出成效，密切跟踪当前国际能源市场出现的新情况、新变化，趋利避害，加快完善石油战略储备制度，推进能源价格、石油天然气体制等改革，大力发展非常规能源。
《我国国民经济和社会发展“十三五”规划纲要》	2016年	面向社会资本扩大市场准入，加快开放电力、民航、铁路、石油、天然气、邮政、市政公用等行业的竞争性业务。
国土资源部、国家发改委等《全国矿产资源规划（2016-2020年）》	2016年	（1）拓展万米空间资源探测前沿技术，发展深部找矿立体综合勘查体系，形成3,000米以浅勘探、2,000米以浅开采成套技术能力，储备一批5,000米以深勘查技术，油气勘探技术能力扩展到6,500－10,000米；（2）稳定国内石油供应，西部以塔里木、鄂尔多斯、准噶尔等盆地为重点，探明优质资源储量，实现增储稳产、力争上产。（3）大力发展天然气，陆域以塔里木盆地、柴达木盆地、鄂尔多斯盆地、四川盆地等为重点，力争获得重大突破，保持资源储量产量高位增长，增强天然气供应基础。（4）推进页岩气规模开发利用，开展四川长宁－威远、重庆涪陵、贵州遵义－铜仁、云南昭通、陕西延安等地区页岩气勘查开发示范，发展适合我国地质特点的页岩气勘查开发关键技术和装备。
国家能源局《页岩气发展规划（2016-2020年）》	2016年	2020年力争实现页岩气产量300亿立方米，2030年实现页岩气产量800-1,000亿立方米。
中共中央、国务院《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》	2017年	完善并有序放开油气勘查开采体制，提升资源接续保障能力。
国家发改委《加快推进天然气利用的意见》	2017年	加快推进天然气利用，提高天然气在我国一次能源消费结构中的比重。
国家发改委《天然气发展“十三五”规划》、《石油发展“十三五”规划》	2017年	（1）“十三五”期间，年均新增探明石油地质储量10亿吨左右。（2）常规天然气：“十三五”期间新增探明地质储量3万亿立方米，到2020年累计探明地质储量16万亿立方米。页岩气：“十三五”期间新增探明地质储量1万亿立方米，到2020年累计探明地质储量超过1.5万亿立方米。煤层气：“十三五”期间新增探明地质储量4,200亿立方米，到2020年累计探明地质储量超过1万亿立方米。2020年国内天然气综合保供能力达到3600亿立方米以上。
国务院《打赢蓝天保卫战三年行动计划》	2018年	加快调整能源结构，构建清洁低碳高效能源体系。力争2020年天然气占能源消费总量比重达到10%。新增天然气量优先用于城镇居民和大气污染严重地区的生活和冬季取暖散煤替代，重点支持京津冀及周边地区和汾渭平原实现“增气减煤”。
国务院《关于促进天然气协调稳定发展的若干意见》	2018年	力争到2020年底前，国内天然气年产量达到2,000亿立方米以上。
中石油、中石化、中海油关于保障国家能源安全工作的部署	2018年	学习贯彻习近平总书记重要批示，研究部署加大国内油气勘探开发工作力度，保障国家能源安全等工作。
国家能源局《石油天然气规划管理办法》	2019年	坚持底线思维，大力提升国内油气勘探开发力度，保障能源安全。加强油气资源评价和勘探，特别是加大风险勘探，明确勘探开发部署和主攻方向。
国家能源局“大力提升油气勘探开发力度工作推进会”	2019年	为进一步把2019年和今后若干年大力提升油气勘探开发各项工作落到实处，石油企业要落实增储上产主体责任，不折不扣完成2019-2025七年行动方案工作要求。各部委和地方政府各部门要充分发挥协同保障作用，在加强用地用海保障、优化环评审批、加大非常规天然气财税支持等方面配套稳定的支持政策，保障重点项目落地实施。
2020政府工作报告	2020年	保障能源安全。推动煤炭清洁高效利用，发展可再生能源，完善石油、天然气、电力产供销体系，提升能源储备能力。
国家发改委、国家能源局《关于做好2020年能源安全保障工作的指导意见（发改运行〔2020〕900号）》	2020年	积极推动国内油气稳产增产，坚持大力提升国内油气勘探开发力度，支持企业拓宽资金渠道，推动勘探开发投资稳中有增。加强渤海湾、鄂尔多斯、塔里木、四川等重点含油气盆地勘探力度，夯实资源接续基础。
国家能源局《2020年能源工作指导意见》	2020年	坚持以保障能源安全为首要任务，着力补强能源供应链的短板和弱项，切实提高能源安全保障能力和风险管控应对能力。在多措并举增强油气安全保障能力方面，要求大力提升油气勘探开发力度保障能源安全，狠抓主要目标任务落地，重点做大渤海湾、四川、新疆、鄂尔多斯四大油气上产基地，推动常规天然气产量稳步增加。并提出了2020年主要预期目标，包括石油产量约1.93亿吨，天然气产量约1,810亿立方米，分别较2019年石油、天然气实际产量提高了1.04%、2.72%。
国家能源局“2020年大力提升油气勘探开发力度工作推进会”	2020年	在2019年会议的基础上，进一步强调要强化政治担当，统筹做好疫情防控和油气稳定生产，不折不扣完成好保障油气供应安全的重大政治任务，举全行业之力推动油气增储上产。并提出要将实施油气行业增储上产的七年行动计划与“十四五”规划结合起来，增强七年行动计划执行力，确保油气产量重要节点目标实现。

资料来源：观研天下整理

此外，国家发改委等五部门于2011年6月联合发布了《当前优先发展的高技术产业化重点领域指南（2011年度）》，确定了优先发展的十大产业及137项高技术产业化重点领域。其中，“先进能源”产业内的重点领域包括“69、石油勘探开发技术及设备”，涵盖特殊水平井、全过程欠平衡等钻井综合配套技术，地质导向钻井技术及装备，旋转地质导向钻井技术及设备，复杂结构井开发油气藏技术，复杂深井钻井技术及装备，气体钻井技术及装备，膨胀管技术及装备等。行业自设立以来专注于深井、超深井钻井工程及技术服务业务领域，在特殊水平井、复杂深井钻井，及旋转地质导向钻井、气体钻井等方面积累了丰富的技术、经验及众多成功项目施工业绩，所处行业属于上述指南中的重点领域。

4、行业主要法律法规和政策对行业经营发展的影响

油气钻采行业具备高风险的特殊性，对设备的安全性、可靠性，施工人员的经验、素质有着较高要求，国家安全生产监管部门、油田行业出台的相关规范性制度、准入制度，一方面有利于提升行业的规范运营水平，另一方面也设置了一定的准入门槛，有利于行业的健康发展。同时，近年来国内天然气、石油短缺的能源安全问题日益突出。根据国家统计局数据，国内原油产量在2015年达到最高峰2.15亿吨后，因受国际油价持续下降、国内油田行业压缩资本性支出等因素影响，出现了连续三年的下滑，至2018年国内原油产量仅1.9亿吨，能源供给侧增速与消费需求增速未出现同步提升。与此同时，根据海关总署数据，2019年全国原油进口量达50,572万吨，同比增长9.49%，进口依赖度（进口量占表观消费量的比例，下同）达72.67%；2019年全国天然气进口量达1,343亿立方米，同比增长6.83%，进口依赖度达43.76%。面对日益复杂的国际能源局势和日益严峻的能源安全威胁，习近平总书记就保障国家能源安全作出了一系列重要指示，要求“三桶油”大力提升勘探开发力度、加强天然气产供储销体系建设，以务实举措推动落实“四个革命、一个合作”的能源安全新战略。相应地，各油田行业自2017年下半年开始加大勘探开发投资力度，油价波动对油气钻井工程行业的影响因素削弱，有助于提升行业经营发展的稳定性。

此外，受《加快推进天然气利用的意见》、《打赢蓝天保卫战三年行动计划》、《关于促进天然气协调稳定发展的若干意见》等相关政策，以及煤炭消费减量替代工作、工业和民用“煤改气”工程全力推进等事件的影响，国内天然气消费需求旺盛，拉动了国内天然气产量从2017年的1,480亿立方米增长至2019年的1,762亿立方米。相关政策还要求提高能源消费结构中的天然气占比，力争到2020年底前国内天然气年产量达到2,000亿立方米以上。中石油组织编制的《2019—2025年国内勘探与生产加快发展规划方案》中也明确提出进一步加大风险勘探投资，2019-2025年每年安排50亿元投资计划，达2018年投资额的5倍。在该等产业政策背景下，国内对天然气增储上产的需求近年来逐步提升，行业主要钻机所在的新疆塔里木盆地、四川盆地，均为国内陆上主要的天然气产区，预计未来短期内，行业钻井工程服务工作量及经营规模将保持稳定。

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