1、行业主管部门
我国医药行业的监管体制涉及的主要部门有:国家药品监督管理局及其地方各级机构、国家卫生健康委员会、国家发展和改革委员会、人力资源和社会保障部和国家医疗保障局等。
各部门涉及医药行业主要监管职能如下:
部门 |
相关职能 |
国家药品监督管理局 |
负责制定药品、医疗器械等监督管理的政策、规划并监督实施,参与起草相关法律法规和部门规章制度;负责药品、医疗器械行政监督和技术监督,负责制定药品和医疗器械研制、生产、流通、使用方面的质量管理规范并监督实施;负责药品、医疗器械注册和监督管理,拟定国家药品、医疗器械标准并监督实施,组织开展药品不良反应和医疗器械不良事件监测,负责药品、医疗器械再评价和淘汰,参与制订国家基本药物目录,配合有关部门实施国家基本药物制度,组织实施处方药和非处方药分类管理制度;监督管理药品、医疗器械质量安全;组织查处和药品、医疗器械等的研制、生产、流通、使用方面的违法行为。 |
国家卫生健康委员会 |
承担国务院深化医药卫生体制改革领导小组职责,拟定国民健康政策,协调推进深化医药卫生体制改革,组织制定国家基本药物制度,拟订国家基本药物采购、配送、使用的管理制度,监督管理公共卫生、医疗服务、卫生应急,负责计划生育管理和服务工作,拟定应对人口老龄化、医养结合政策措施等。 |
国家发展和改革委员会 |
负责对医药行业的发展规划、技改投资项目立项、医药企业的经济运行状况进行宏观规划和管理;强化医药费用和价格行为的综合监管,促进建立正常的市场竞争机制,引导药品价格合理形成,依法查处价格违法行为和价格垄断行为。 |
人力资源和社会保障部 |
统筹建立覆盖城乡的社会保障体系,拟订医疗保险、生育保险政策、规划和标准;拟订医疗保险、生育保险基金管理办法;组织拟订定点医疗机构、药店的医疗保险服务和生育保险服务管理、结算办法及支付范围;拟订机关企事业单位补充医疗保险政策和管理办法等。 |
国家医疗保障局 |
拟订医疗保险、生育保险、医疗救助等医疗保障制度的政策、规划、标准并组织实施;监督管理相关医疗保障基金;完善国家异地就医管理和费用结算平台;组织制定和调整药品、医疗服务价格和收费标准;制定药品和医用耗材的招标采购政策并监督实施;监督管理纳入医保范围内的医疗机构相关服务行为和医疗费用等。 |
国家中医药管理局 |
依据国家卫生、药品的有关政策和法律法规及中医药行业特点,负责中医药行业的教育、技术等基础工作的指导和实施。 |
生态环境部 |
医药制造企业多属于重污染行业,医药行业企业的投资、生产等均要达到环保要求,接受生态环境部及其下属机构等环保部门的监督。 |
工信部 |
负责制定和发布医药工业发展规划,组织实施医药工业产业政策,指导医药工业结构调整。 |
2、行业监管体制
(1) 药品上市许可持有人制度
根据 2019 年 12 月 1 日生效的最新《药品管理法》的规定,国家对药品管理实行上市许可持有人制度。药品上市许可持有人依法对药品研制、生产、经营、使用全过程中药品的安全性、有效性和质量可控性负责。
药品上市许可持有人是指取得药品注册证书的企业或者药品研制机构等。药品上市许可持有人可以自行生产药品,也可以委托药品生产企业生产。药品上市许可持有人自行生产药品的,应当依照本法规定取得药品生产许可证;委托生产的,应当委托符合条件的药品生产企业。药品上市许可持有人和受托生产企业应当签订委托协议和质量协议,并严格履行协议约定的义务。
药品上市许可持有人应当建立药品质量保证体系,履行药品上市放行责任, 对其取得药品注册证书的药品质量负责。药品上市许可持有人、药品生产企业应当建立并实施药品追溯制度,按照规定赋予药品各级销售包装单元追溯标识,通过信息化手段实施药品追溯,及时准确记录、保存药品追溯数据,并向药品追溯协同服务平台提供追溯信息。
(2) 药品生产、经营企业管理
我国对药品生产企业的资质进行管理,企业进行药品生产前需要取得相关证照。首先,根据《药品管理法》规定,开办药品生产企业,须经企业所在地省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门批准并颁发《药品生产许可证》。《药品生产许可证》是药品生产企业有权生产药品的资格证明。未取得《药品生产许可证》的企业不得生产药品,《药品生产许可证》应当标明有效期和生产范围, 到期重新审查发证。其次,药品生产企业须按照《药品生产质量管理规范》(GMP) 组织生产,证明该企业的药品生产硬件设施及管理水平已符合 GMP 的规定。开办药品经营企业,需要获得药品监督管理部门批准并颁发《药品经营许可证》。无《药品经营许可证》的,不得经营药品。《药品经营许可证》应当标明有效期和经营范围,到期重新审查发证。
(3) 药品注册管理
根据于 2020 年 7 月 1 日实施的《药品注册管理办法》规定,药品注册是指药品注册申请人依照法定程序和相关要求提出药物临床试验、药品上市许可、再注册等申请以及补充申请,药品监督管理部门基于法律法规和现有科学认知进行安全性、有效性和质量可控性等审查,决定是否同意其申请的活动。申请人取得药品注册证书后,为药品上市许可持有人。药品注册证书有效期为五年,药品注册证书有效期内持有人应当持续保证上市药品的安全性、有效性和质量可控性, 并在有效期届满前六个月申请药品再注册。
药品注册按照中药、化学药和生物制品等进行分类注册管理。中药注册按照中药创新药、中药改良型新药、古代经典名方中药复方制剂、同名同方药等进行分类。化学药注册按照化学药创新药、化学药改良型新药、仿制药等进行分类。生物制品注册按照生物制品创新药、生物制品改良型新药、已上市生物制品(含生物类似药)等进行分类。中药、化学药和生物制品等药品的细化分类和相应的申报资料要求,由国家药品监督管理局根据注册药品的产品特性、创新程度和审评管理需要组织制定,并向社会公布。境外生产药品的注册申请,按照药品的细化分类和相应的申报资料要求执行。
按照《药品管理法》规定,开展药物临床试验,应当按照国务院药品监督管理部门的规定如实报送研制方法、质量指标、药理及毒理试验结果等有关数据、资料和样品,经国务院药品监督管理部门批准。国务院药品监督管理部门应当自受理临床试验申请之日起六十个工作日内决定是否同意并通知临床试验申办者, 逾期未通知的,视为同意。其中,开展生物等效性试验的,报国务院药品监督管理部门备案。开展药物临床试验,应当在具备相应条件的临床试验机构进行。
根据于 2020 年 7 月 1 日实施的《药品注册管理办法》规定,药物临床试验是指以药品上市注册为目的,为确定药物安全性与有效性在人体开展的药物研究。药物临床试验分为Ⅰ期临床试验、Ⅱ期临床试验、Ⅲ期临床试验、Ⅳ期临床试验以及生物等效性试验。根据药物特点和研究目的,研究内容包括临床药理学研究、探索性临床试验、确证性临床试验和上市后研究。
I 期临床试验对药物进行初步临床药理学及人体安全性评价试验;II 期临床试验对药物的有效性和安全性进行初步评价;III 期临床试验的目的是进一步验证药物的有效性和安全性,评价药品利益与风险关系。药品上市后,通过 IV 期临床试验在更大使用范围内重新评价药品对大多数病人的疗效和耐受性,评价在普通或者特殊人群中使用的利益与风险关系以及改进给药剂量等;国际上 IV 期临床试验的另一主要作用是拓宽药品适应症的范围。
总体而言,中药与化学药的上市注册申请主要流程基本一致。但是化学药是建立在化学活性物质筛选的基础上,药用机制明确。中药是在中医药理论指导下使用的药用物质及其制剂,人用经验对中药临床诊疗有重要意义,中药的研制注重体现整体观及中医药原创思维,注重临床实践基础。此外,中药主要来源于天然药及其加工品,包括植物药、动物药、矿物药等,其中绝大部分为植物药,多数是含复杂化学成分的混合物。因为物质基础的差异,中药注册与化学药注册在技术要求和申报资料上存在一定差异。
根据《中药注册分类及申报资料要求》,具有人用经验的中药复方制剂,可根据人用经验对药物有效性的支持程度,适当减免药效学试验;若人用经验对有效性具有一定支撑作用,处方组成、工艺路线、临床定位、用法用量等与既往临床应用基本一致的,则可不提供药效学试验资料;中药改良型新药,应根据其改良目的、变更的具体内容来确定药效学资料的要求。若改良目的在于或包含提高有效性,应提供相应的对比性药效学研究资料,以说明改良的优势。中药增加功能主治,应提供支持新功能主治的药效学试验资料,可根据人用经验对药物有效性的支持程度,适当减免药效学试验。
此外,根据《中药注册管理专门规定(征求意见稿)》,申请注册的中药具有人用经验的,可根据人用经验对药物安全性、有效性的支持程度,合理减免相应的申报资料;中药新药进行临床试验,Ⅱ期临床试验拟用剂量已有人用经验, 且获得药物重复给药毒性研究结果支持的,可豁免Ⅰ期临床试验,直接进入Ⅱ期临床试验;人用经验能为中药新药Ⅱ期临床试验剂量探索、临床定位、适用人群筛选、疗程探索等提供研究证据,且拟用剂量获得药物重复给药毒性研究结果支持的,可豁免Ⅱ期临床试验;已上市药品申请增加功能主治,人用经验支持相应临床定位的,可豁免非临床有效性试验。使用剂量和疗程不增加,且适用人群不变的,还可豁免非临床安全性试验,以及Ⅱ期临床试验,仅进行Ⅲ期临床试验; 已上市药品申请变更用法用量或增加适用人群范围,功能主治不变且不改变给药途径,人用经验支持变更后的新用法用量或新适用人群的用法用量的,可豁免Ⅱ 期临床试验,仅进行Ⅲ期临床试验;已有人用经验证据能预测临床价值、可满足中医临床需求但使用范围不涉及危重症,且毒理学研究未发现明显毒性、支持临床拟用剂量的主治为证候的中药复方制剂,申请人上市前可仅提供毒理学及药学研究资料。
综上,中药的研制注重临床实践基础,人用经验在中药注册审评中具有重要证据价值。相比化学药的注册,申请注册的中药具有人用经验的,视情况不同可豁免部分临床试验、减免相应的申报资料。
(4) 药品定价管理
2015 年 5 月 4 日,经国务院同意,国家发展改革委会同国家卫计委、人力资源和社会保障部等部门联合发出《关于印发推进药品价格改革意见的通知》, 决定除麻醉药品和第一类精神药品外,从 2015 年 6 月 1 日起取消药品政府定价, 完善药品采购机制,发挥医保控费作用,药品实际交易价格主要由市场竞争形成。
(5) 医疗保险制度及基本药物制度
我国的医疗保险制度于 1998 年建立,于 2009 年在全国范围内全面实施,于2013 年实现全民覆盖,由城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险和新农合医疗制度构成,是以保障广大参保人的基本医疗需求为目的,通过实行个人账户与统筹基金相结合,对收录于《医保药品目录》的药品及相关诊断、治疗等费用全部或部分报销的一种社会保险制度。基本医疗保险、工伤和生育保险的报销范围仅限于《医保药品目录》中所列药品,其中甲类药品全额报销,乙类药品部分报销。
《医保药品目录》中药品价格不得高于价格主管部门制定的最高零售价。2019 年,人力资源社会保障部发布了新的《国家基本医疗保险、工伤保险和生育保险药品目录》。
我国的基本药物制度始于 1992 年,于 2009 年正式实施。基本药物是指适应基本医疗卫生需求、剂型适宜、价格合理、能够保障供应、公众可公平获得的药品。《国家基本药物目录》是医疗机构配备使用药品的依据。《国家基本药物目录》所收录药物均为《医保药品目录》收录产品,报销比例高于非基本药物。2018 年 9 月,国家卫生健康委员会发布了《国家基本药物目录(2018 版)》,共收录药品 685 种,其中化药和生物制品 417 种,中成药 268 种。相对 2012 版目录, 共增加 165 种,其中化药及生物制品增加 31.55%,中成药增加 32.02%。
(6) 药品集中采购办法
2015 年 2 月 9 日,国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于完善公立医院药品集中采购工作的指导意见》,该意见提出:坚持以省(区、市)为单位的网上药品集中采购方向,实行一个平台、上下联动、公开透明、分类采购,采取招生产企业、招采合一、量价挂钩、双信封制、全程监控等措施,加强药品采购全过程综合监管,切实保障药品质量和供应。
(7) 处方药和非处方药分类管理制度
我国对药品实行处方药和非处方药分类管理制度。即根据药品的安全性、有效性原则,依其品种、规格、适应症、剂量及给药途径等的不同,将药品分为处方药和非处方药并作出相应的管理规定。处方药和非处方药分类管理,是国际通行的药品管理模式,其核心是加强处方药的管理,规范非处方药的管理,减少不合理用药的发生,切实保证用药安全有效。
3、行业主要法律法规政策
(1) 行业主要法律法规
序号 |
法律法规名称 |
生效日期 |
发文单位 |
1 |
《药品管理法(2019 修订)》 |
2019 年 12 月 |
全国人民代表大会 常务委员会 |
2 |
《药品管理法实施条例(2019 年修订)》 |
2019 年 3 月 |
国务院 |
3 |
《药品生产监督管理办法(2020)》 |
2020 年 7 月 |
国家药监局 |
4 |
《药品注册管理办法(2020)》 |
2020 年 7 月 |
国家药监局 |
5 |
《药品流通监督管理办法》 |
2007 年 5 月 |
原国家食药监局 |
6 |
《药品生产质量管理规范(2010 年修订)》 |
2011 年 3 月 |
卫生部 |
7 |
《药品经营质量管理规范(2016 年修正)》 |
2016 年 7 月 |
原国家食药监局 |
8 |
《处方药与非处方药分类管理办法(试行)》 |
2000 年 1 月 |
国家药监局 |
(2) 行业主要政策
序号 |
法律法规名称 |
生效日期 |
发文单位 |
1 |
《药品管理法(2019 修订)》 |
2019 年 12 月 |
全国人民代表大会 常务委员会 |
2 |
《药品管理法实施条例(2019 年修订)》 |
2019 年 3 月 |
国务院 |
3 |
《药品生产监督管理办法(2020)》 |
2020 年 7 月 |
国家药监局 |
4 |
《药品注册管理办法(2020)》 |
2020 年 7 月 |
国家药监局 |
5 |
《药品流通监督管理办法》 |
2007 年 5 月 |
原国家食药监局 |
6 |
《药品生产质量管理规范(2010 年修订)》 |
2011 年 3 月 |
卫生部 |
7 |
《药品经营质量管理规范(2016 年修正)》 |
2016 年 7 月 |
原国家食药监局 |
8 |
《处方药与非处方药分类管理办法(试行)》 |
2000 年 1 月 |
国家药监局 |
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《2021年中国中成药及化学药市场分析报告-市场运营态势与发展前景研究》
《2021年中国中成药市场分析报告-市场现状调查与投资战略研究》
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