国际民航组织将作为飞行器的无人机统一定义为 UA( unmanned aircraft） ，《无人机系统》规定，没有机载驾驶员操纵的航空器及其相关要素统称为无人机航空器系统。有别于其它航空器，无人机没有驾驶员的机内操控，而是在航空器外部空间进行人机分离的可控操作。分析机构 Ii Media Research 发布的《2016 年中国无人机行业研究报告》显示，2015 年中国民用消费级无人机市场规模约为 8 亿元，预计 2016 年可达 32 亿元。2019 年，中国消费级无人机市场规模或将超过 240 亿元，可见无人机在日常生活中发挥着愈加重要的作用。
然而，无人机的广泛使用以至空中管理秩序的混乱，使得无人机所带来的风险不断加深。空域政策滞后和透明度低，迅猛的发展势头遭遇法律法规的空白，亟待立法规制来破除因此带来的困局。
一、无人机“黑飞”成患
无人机“黑飞”指在没有取得民航总局许可下的擅自飞行，当然这种飞行是要具有危害航空管理的可能性。在以往的无人机“黑飞”事件中，绝大多数都只是被处以行政拘留或罚款，而 2014 年北京国遥星图科技有限公司的无人机“黑飞”事件是近年来的首次遭到刑事处罚的典型。
该公司在明知不具备航空资质且没有申请无人机飞行获批的情况下，由公司的三名人员郝某、乔某、李某实施航拍测绘的工作，其间被解放军北京某军区空军雷达检测到而使其迫降。涉事的三名被告被提起公诉。法院一审认定，郝某等三人违反民用航空管理法规，在未经有关部门许可且未取得无人机驾驶员资质的情况下，擅自操纵无人机进入首都空中管制区，造成严重后果，已构成过失以危险方法危害公共安全罪，情节较轻。法院认为三人已经预见到自己的行为可能发生危害公共安全的后果，却轻信能避免这种结果发生，主观上属于“过于自信的过失”。三人所属的国遥星图公司受委托从事航拍测绘业务，为确保飞行安全，有申请空域飞行的义务。
国遥星图负责人辩称“空域一般由航拍委托方申请，航拍公司只负责提供技术支持，但无论本案空域的申请责任是在该公司，还是委托该公司从事航拍的委托单位，均不影响对三人主观过失的认定。结合各项因素考量，分别判处郝某、乔某、李某有期徒刑 1 年 6 个月，缓刑 2 年。
从根源上分析，出现“黑飞”现象还是因为无人机行业不规范导致。对于这次“黑飞”事件的判决，张明楷教授和陈兴良教授认为三名被告人客观上不承担空域使用申请报批义务，主观上无法预见是否应当对空域使用申请报批，也没有违反报批使用的过失，故对他们未申请报批进行飞行活动不具有期待可能性。三名被告是否应当被判刑罚值得商榷。
无人机作为新生事物，未持证的无人机驾驶员大多存在侥幸心理认为即使被监测到也并不会有太重处罚。在无人机屡见不鲜的“黑飞”下，暴露出的不仅是无人机驾驶员的问题。涉及行政处罚的“黑飞”案件不计其数，北京国遥星图科技有限公司此次“黑飞”事件当然绝非孤例，但其意义重大在于这是国内首例触犯刑事犯罪的案件。
因此，“黑飞”的致害性和严厉追责性给我们敲响了警钟，它表明现行法律、法规已经难以与无人机行业迅速的发展相匹配。然而，目前国内无论是从技术角度，还是法律角度，对无人机飞行的合理规制都是不足的。笔者试图通过技术性质入手，建立行之有效的无人机适航管理的法律机制，以破解当前无人机飞行缺乏监管的困局。
二、无人机性质的界定
无人机的名称源自雄蜂( honeybee drone） ，雄蜂在执行任务时受控于蜂王，类似于表 1 中我国民航监管范围内的无人机分类于无人机驾驶员操控着无人机。无人机在我国应用广泛，涉及到民航总局、体育总局、农业局、公安部等诸多政府行政部门。在民间，为了便捷以及操作性强，更是大量应用于航拍、递送邮件、喷洒灌溉等日常生活。
根据2015 年中国民用航空局( 以下称民航局） 出台的《轻小型无人机运行规定( 试行） 》，民航监管范围包括： 1） 空机质量≤116 kg 且起飞全质量≤150 kg 的无人机; 2） 起飞全质量≤5 700 kg 且距受药面高度≤15 m 的植保类无人机; 3） 充气体积≤4 600 m 的无人飞艇( unmanned airship） ; 4） 使用了自动驾驶仪且指令与控制数据链路或自主飞行设备的航空模型( model airplane） 。无人机的适航包括三部分： 机体适航，发动机/螺旋桨适航以及操控站适航。
参考观研天下发布《2018-2024年中国无人机产业市场发展需求调研与投资商机分析预测报告》
现实中不少人从未见过无人机，很容易误认为无人机就是航模，或者说难以与航模相区分。事实上，无人机与航模在多方面有着明显的区别。
第一，无人机受控于无线电遥控设备或自身程序控制装置操纵; 而航模是一种重于空气的，动力装置可无的非载人航空器。第二，在飞行方式上，无人机可以实现自主飞行; 而航模必须由人来通过遥控器控制。第三，在组成上，无人机比航模要复杂。航模由飞行平台、动力系统和视距内遥控系统组成。无人机系统由飞机机体、飞控系统、数据链系统、发射回收系统、电源系统等组成。第四，在用途上，无人机更多要求的是任务完成的质量，科技含量高; 而航模更加注重大众的观赏性，追求的是外表的像真或是飞行优雅等，并不讲究科技含量。第五，在使用过程中，无人机通过机载导航飞控系统自主飞行多执行超视距任务，通过链路系统上传控制指令和下传任务信息。而航模通常在肉眼可视视距范围内飞行，控制半径小于 800 m，操作人员通过手中的遥控发射机操纵飞机，机上一般没有任务设备。可以说，无人机涵盖了航模所具备的能力。
三、国内外无人机法律研究现状
除要追溯到 1995 年的《民用航空法》之外，我国目前尚未颁布关于民用无人机适航管理的顶层法律法规，关于从研制、销售到使用、维护等各个阶段的法律法规也不完善。我国现行关于无人机的法律规定主要通过无人机飞行的无人机驾驶员资格和要求方面予以规制的，相关法律、法规规定无人机飞行必须有依法取得执照的驾驶人员，即具备相应的无人机驾驶资质。审批方面要相比较而言，并无太多规定，留有空白点，对 120 m 以下的无人机飞行并未出台相应的审批限制，存在较大的安全隐患。
国外无人机适航的法律规制较为全面，同样鉴于国外无人机事故的频繁发生，管控无人机的法律规范也很快提上日程。
从美国各州对民航运输规制的历史沿革来看，其主要趋向都是由严格管控到逐渐放松监管。因为前期民航业的发展具有极大的不稳定性，具有安全隐患，加上国民对这种新兴交通工具具有极强的不信任感。因此，民航运输业总是处于严格监管之中。到 20 世纪 70 年代之后，才开始逐渐放松管制，民航业才迎来发展的高峰。而相较于无人机的适航管理规定而言，因为当代社会对飞行器已然不陌生，且通过其它民航管理措施也能对其实行一系列的规制。因此美国政府尚未对无人机的适航飞行做出严格管制，也尚在情理之中。但可以预见的是，随着无人机的进一步普及，其造成的危险达到对航运管理阈值，美国也会采取相关措施予以规制。
2、日本
2015 年 4 月 22 日，一架四旋翼小型无人机坠落在日本首相官邸，其携载有摄像机、类似发烟筒的物品和装有液体的塑料容器，并在塑料容器中检测出辐射物质。
为了加强无人机管理，日本政府于 2015 年 12月 10 日起实行新的《航空法》，规定无人机的飞行时间应当为日出至日落期间，对每架飞行中的无人机进行严格地监管，飞行时要与建筑物保持一定距离，人口密集区域禁止无人机的飞行，更不得向地面投放有害物，以防止各类事故的发生，日本东京大都会警察局为一些重要的场所配备了一种“捕猎”的无人机，可以用网兜直接捕获非法飞行的无人机，违法者将被处以 50 万日元的罚款。
3、英国
2016 年 4 月 17 日，一架搭载 132 名乘客和 5名机舱人员的英航飞机从日内瓦飞往伦敦，准备降落在希斯罗机场时撞上了一架无人机，所幸飞机安全降落。英国的《航空法》规定，操作者在操控无人机时应当使其飞行在其它观察者肉眼能够看到的地方时刻掌控，与其它飞行器、车辆、人群以及建筑物保持合理距离，防止发生碰撞事故。无人机适航的全质量不得大于 20 kg。英国上议院欧盟委员会发表的有关无人机的报告，建议欧盟实施统一的拥有人登记制度，为了确保无人机不会被用作不法用途，应当建立资料库以便对无人机进行随时跟踪管理。
4、法国
法国发生了多起不明无人机的袭击，比如 2016年 2 月 19 日，法国航空的一架客机从巴塞罗那飞往戴高乐机场，在着落的过程中，发现一架无人机，最近的距离只有 5 m，即便两者未发生实质性撞击，但仍被认为是一次严重的民航事故。法国政府在借助雷达等侦测外部手段之外，也在现行法规中填补管理漏洞。内政部和国防部加大对恶意无人机操作者的制裁，违反禁止性规定是操作者将被处以 1 年的监禁及 4. 5 万欧元的罚款。
然而，无人机的广泛使用以至空中管理秩序的混乱，使得无人机所带来的风险不断加深。空域政策滞后和透明度低，迅猛的发展势头遭遇法律法规的空白，亟待立法规制来破除因此带来的困局。
图：快递行业探索无人机的应用
一、无人机“黑飞”成患
无人机“黑飞”指在没有取得民航总局许可下的擅自飞行，当然这种飞行是要具有危害航空管理的可能性。在以往的无人机“黑飞”事件中，绝大多数都只是被处以行政拘留或罚款，而 2014 年北京国遥星图科技有限公司的无人机“黑飞”事件是近年来的首次遭到刑事处罚的典型。
该公司在明知不具备航空资质且没有申请无人机飞行获批的情况下，由公司的三名人员郝某、乔某、李某实施航拍测绘的工作，其间被解放军北京某军区空军雷达检测到而使其迫降。涉事的三名被告被提起公诉。法院一审认定，郝某等三人违反民用航空管理法规，在未经有关部门许可且未取得无人机驾驶员资质的情况下，擅自操纵无人机进入首都空中管制区，造成严重后果，已构成过失以危险方法危害公共安全罪，情节较轻。法院认为三人已经预见到自己的行为可能发生危害公共安全的后果，却轻信能避免这种结果发生，主观上属于“过于自信的过失”。三人所属的国遥星图公司受委托从事航拍测绘业务，为确保飞行安全，有申请空域飞行的义务。
国遥星图负责人辩称“空域一般由航拍委托方申请，航拍公司只负责提供技术支持，但无论本案空域的申请责任是在该公司，还是委托该公司从事航拍的委托单位，均不影响对三人主观过失的认定。结合各项因素考量，分别判处郝某、乔某、李某有期徒刑 1 年 6 个月，缓刑 2 年。
从根源上分析，出现“黑飞”现象还是因为无人机行业不规范导致。对于这次“黑飞”事件的判决，张明楷教授和陈兴良教授认为三名被告人客观上不承担空域使用申请报批义务，主观上无法预见是否应当对空域使用申请报批，也没有违反报批使用的过失，故对他们未申请报批进行飞行活动不具有期待可能性。三名被告是否应当被判刑罚值得商榷。
无人机作为新生事物，未持证的无人机驾驶员大多存在侥幸心理认为即使被监测到也并不会有太重处罚。在无人机屡见不鲜的“黑飞”下，暴露出的不仅是无人机驾驶员的问题。涉及行政处罚的“黑飞”案件不计其数，北京国遥星图科技有限公司此次“黑飞”事件当然绝非孤例，但其意义重大在于这是国内首例触犯刑事犯罪的案件。
因此，“黑飞”的致害性和严厉追责性给我们敲响了警钟，它表明现行法律、法规已经难以与无人机行业迅速的发展相匹配。然而，目前国内无论是从技术角度，还是法律角度，对无人机飞行的合理规制都是不足的。笔者试图通过技术性质入手，建立行之有效的无人机适航管理的法律机制，以破解当前无人机飞行缺乏监管的困局。
二、无人机性质的界定
无人机的名称源自雄蜂( honeybee drone） ，雄蜂在执行任务时受控于蜂王，类似于表 1 中我国民航监管范围内的无人机分类于无人机驾驶员操控着无人机。无人机在我国应用广泛，涉及到民航总局、体育总局、农业局、公安部等诸多政府行政部门。在民间，为了便捷以及操作性强，更是大量应用于航拍、递送邮件、喷洒灌溉等日常生活。
根据2015 年中国民用航空局( 以下称民航局） 出台的《轻小型无人机运行规定( 试行） 》，民航监管范围包括： 1） 空机质量≤116 kg 且起飞全质量≤150 kg 的无人机; 2） 起飞全质量≤5 700 kg 且距受药面高度≤15 m 的植保类无人机; 3） 充气体积≤4 600 m 的无人飞艇( unmanned airship） ; 4） 使用了自动驾驶仪且指令与控制数据链路或自主飞行设备的航空模型( model airplane） 。无人机的适航包括三部分： 机体适航，发动机/螺旋桨适航以及操控站适航。
参考观研天下发布《2018-2024年中国无人机产业市场发展需求调研与投资商机分析预测报告》
表：我国民航监管范围内的无人机分类
现实中不少人从未见过无人机，很容易误认为无人机就是航模，或者说难以与航模相区分。事实上，无人机与航模在多方面有着明显的区别。
第一，无人机受控于无线电遥控设备或自身程序控制装置操纵; 而航模是一种重于空气的，动力装置可无的非载人航空器。第二，在飞行方式上，无人机可以实现自主飞行; 而航模必须由人来通过遥控器控制。第三，在组成上，无人机比航模要复杂。航模由飞行平台、动力系统和视距内遥控系统组成。无人机系统由飞机机体、飞控系统、数据链系统、发射回收系统、电源系统等组成。第四，在用途上，无人机更多要求的是任务完成的质量，科技含量高; 而航模更加注重大众的观赏性，追求的是外表的像真或是飞行优雅等，并不讲究科技含量。第五，在使用过程中，无人机通过机载导航飞控系统自主飞行多执行超视距任务，通过链路系统上传控制指令和下传任务信息。而航模通常在肉眼可视视距范围内飞行，控制半径小于 800 m，操作人员通过手中的遥控发射机操纵飞机，机上一般没有任务设备。可以说，无人机涵盖了航模所具备的能力。
图：无人机在城区航拍限定飞行高度和范围
三、国内外无人机法律研究现状
除要追溯到 1995 年的《民用航空法》之外，我国目前尚未颁布关于民用无人机适航管理的顶层法律法规，关于从研制、销售到使用、维护等各个阶段的法律法规也不完善。我国现行关于无人机的法律规定主要通过无人机飞行的无人机驾驶员资格和要求方面予以规制的，相关法律、法规规定无人机飞行必须有依法取得执照的驾驶人员，即具备相应的无人机驾驶资质。审批方面要相比较而言，并无太多规定，留有空白点，对 120 m 以下的无人机飞行并未出台相应的审批限制，存在较大的安全隐患。
国外无人机适航的法律规制较为全面，同样鉴于国外无人机事故的频繁发生，管控无人机的法律规范也很快提上日程。
1、美国
2016 年 6 月，美国里诺市一架无人机在火灾救援直升机返往机场时突然出现在直升机的下方，无人机与直升机“擦肩而过”，如果二者发生碰撞，后果不堪设想。该直升机主驾驶员事后了解到，出现的无人机为当地小学附近的一处公园一名青少年和一名年纪更大的操作者控制。美国联邦航空管理局( FAA） 目前尚未出台统一固定的无人机管理法律，仅建议飞行器的飞行高度最好不要超过 122 m，远离周边空中障碍物，不得离开操控者肉眼视线范围。2015 年 12 月 21 日起生效的条例规定，质量在 0. 25 ～ 25 kg 的无人机必须进行商业目的的登记注册，申请注册者年龄应满13 周岁，注册费用为 5 美元，每架无人机都有唯一的注册码，未经监管部门准许不得在美国境内任一机场 8 km 范围内使用，违者将处 2. 5 万美元的罚款及三年刑期。
美国的低空空域开放给私人无人机( 非商业性） ，所以约 3 000 m 以下的区域中的通用航空非常繁荣。无人机随时有可能与小型有人飞机在空中相遇。Google 和亚马逊等科技公司为了保证无人机行业的继续发展，也在美国联邦航空管理局推动一项新的无人机法规，这项法规将附条件准许无人机从闹市和人群上空飞过。从美国各州对民航运输规制的历史沿革来看，其主要趋向都是由严格管控到逐渐放松监管。因为前期民航业的发展具有极大的不稳定性，具有安全隐患，加上国民对这种新兴交通工具具有极强的不信任感。因此，民航运输业总是处于严格监管之中。到 20 世纪 70 年代之后，才开始逐渐放松管制，民航业才迎来发展的高峰。而相较于无人机的适航管理规定而言，因为当代社会对飞行器已然不陌生，且通过其它民航管理措施也能对其实行一系列的规制。因此美国政府尚未对无人机的适航飞行做出严格管制，也尚在情理之中。但可以预见的是，随着无人机的进一步普及，其造成的危险达到对航运管理阈值，美国也会采取相关措施予以规制。
2、日本
2015 年 4 月 22 日，一架四旋翼小型无人机坠落在日本首相官邸，其携载有摄像机、类似发烟筒的物品和装有液体的塑料容器，并在塑料容器中检测出辐射物质。
为了加强无人机管理，日本政府于 2015 年 12月 10 日起实行新的《航空法》，规定无人机的飞行时间应当为日出至日落期间，对每架飞行中的无人机进行严格地监管，飞行时要与建筑物保持一定距离，人口密集区域禁止无人机的飞行，更不得向地面投放有害物，以防止各类事故的发生，日本东京大都会警察局为一些重要的场所配备了一种“捕猎”的无人机，可以用网兜直接捕获非法飞行的无人机，违法者将被处以 50 万日元的罚款。
3、英国
2016 年 4 月 17 日，一架搭载 132 名乘客和 5名机舱人员的英航飞机从日内瓦飞往伦敦，准备降落在希斯罗机场时撞上了一架无人机，所幸飞机安全降落。英国的《航空法》规定，操作者在操控无人机时应当使其飞行在其它观察者肉眼能够看到的地方时刻掌控，与其它飞行器、车辆、人群以及建筑物保持合理距离，防止发生碰撞事故。无人机适航的全质量不得大于 20 kg。英国上议院欧盟委员会发表的有关无人机的报告，建议欧盟实施统一的拥有人登记制度，为了确保无人机不会被用作不法用途，应当建立资料库以便对无人机进行随时跟踪管理。
4、法国
法国发生了多起不明无人机的袭击，比如 2016年 2 月 19 日，法国航空的一架客机从巴塞罗那飞往戴高乐机场，在着落的过程中，发现一架无人机，最近的距离只有 5 m，即便两者未发生实质性撞击，但仍被认为是一次严重的民航事故。法国政府在借助雷达等侦测外部手段之外，也在现行法规中填补管理漏洞。内政部和国防部加大对恶意无人机操作者的制裁，违反禁止性规定是操作者将被处以 1 年的监禁及 4. 5 万欧元的罚款。
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