大幅提高农民在集体土地增值收益中的分配比例

        内容提示：“这将是质的改变！”北京大学法学院教授王锡锌分析，上述说法表明农地征收补偿计算标准，将由土地年产值标准转变为分享土地增值收益，这是农村集体土地征收制度的重大变革。“但要具体操作执行，这一点必须先在立法中落地。”

       “大幅提高农民在集体土地增值收益中的分配比例”，这是2011年12月27日中央农村工作会议对集体土地征收制度改革的定调。在此次会议上，国务院总理温家宝指出，我国经济发展水平有了很大提高，不能再靠牺牲农民土地财产权利降低工业化城镇化成本，有必要、也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。温家宝强调，推进集体土地征收制度改革，关键在于保障农民的土地财产权，分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益。

　　“这将是质的改变！”北京大学法学院教授王锡锌分析，上述说法表明农地征收补偿计算标准，将由土地年产值标准转变为分享土地增值收益，这是农村集体土地征收制度的重大变革。“但要具体操作执行，这一点必须先在立法中落地。”

　　据悉，温家宝总理在上述会议中已经强调，要精心设计征地制度改革方案，明年一定要出台相应法规。毫无疑问，业内人士均认为这个法规是指《土地管理法》。该法的修订自2008年就被列入全国人大立法计划，但时至今日相关部门仍未给出具体出台时间。

　　“《土地管理法》的修改已基本成熟，就看运作过程的快慢，纯属技术问题。”国土资源部以下简称“国土部”相关部门一位负责人告诉记者，《土地管理法》修订“出台时间很快了”。

　　同时有学者提醒，立法的同时，一定要厘清集体经济组织和个人的产权关系。据消息人士透露，农业部在中央农村工作会议闭幕后，紧接着于2011年12月29日召开了一场内部研讨会，就农村集体土地确权登记到农户个人进行了相关讨论。

　　重分“土地蛋糕”

　　长期以来，中国工业化和城镇化进程中，依靠低价大量征收农民集体土地降低了发展成本。但是土地增值收益分配不公，成为引发社会矛盾的焦点。依照现行的《土地管理法》，征地补偿以土地被征收前的年产值为基准，最高不超过年产值的30倍。而这些被征的土地转为国有建设用地出让时，市场价格远高于征地价格，形成巨大的剪刀差。

　　据全国政协委员、清华大学教授蔡继明分析，目前被征用土地收益的分配格局大致是，地方政府占20%~30%，企业占40%~50%，村级组织占25%~30%，农民仅占5%~10%。地方政府、企业和村级组织占据了土地收益的绝大部分，而为数众多的农民所占份额微不足道。

　　“随着土地资产化特性越来越突出，集体土地的资产价值也越来越得到集体经济组织和农户的高度重视，由此导致集体土地征地过程中的矛盾也日益尖锐。”中国农业大学土地资源管理系主任朱道林指出。

　　20余年来一直关注农村土地制度变革的北京大学国家发展研究院院长周其仁就曾表示，应该利用城市化加速的机遇，把本来属于农民的财产权利和收入真正还给农民，形成农民与各相关利益方分享城市化土地增值的新格局。

　　实际上，此前有关《土地管理法》修订的数次相关信息已经透露，将会重点修改集体土地征收制度，缩小征地范围，完善征地补偿的机制。但当时提出的只是方向性框架，并未透露具体的修改指向。此次中央农村工作会议提出，农民有权利分享土地增值的收益，也契合了业界的改革呼吁。

　　土地确权为先

　　王锡锌表示，虽然中央关于农村集体土地征地改革方向已经明确，但还要通过修订《土地管理法》才算落地。

　　“一直只闻楼梯响，至今未见人下来！”虽然上述国土部相关部门负责人表示，《土地管理法》的出台时间会很快，但在北京市才良律师事务所主任、中国建设管理与房地产法研究中心执行主任王才亮看来，依据全国人大的立法习惯，每年8月份是立法季，《土地管理法》有可能等到2012年8月份才会出台。

　　王才亮还表示，要想让农民土地增值收益不被侵占，还需要农村集体土地确权登记到个人，厘清集体经济组织和个人的产权关系。

　　中国农村合作经济管理学会副理事长、中国人民大学农业与农村发展学院党委书记孔祥智也认为，中国农村土地产权还是集体所有，要保护农民的土地财产权，第一步工作就是要确权。“确权以后，可以在一定程度上防止此前的乱征地乱侵权行为。”

　　但是，从目前各地开展的农村集体土地确权登记工作来看，已颁证的农村集体土地所有权大部分只确权登记到行政村农民集体一级，没有确认到每一个具有所有权的农民集体。国土部的最新要求是力争到2012年底把全国范围内的农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的集体经济组织。显然，完全确权到农户个人还有待时日。

        产业园低价圈地当休矣

　　“蛋糕就是这么大，给农民利益多一些，政府土地收益会变少，开发商利益也可能会少一些。”上述学者毫不讳言，如果征地补偿计算标准由产值转变为提升增值收益分配比例，在立法中落地，并通过完善土地确权条件在后续操作中真正施行，会影响地方政府和开发企业的增值收益分配，进而限制地方政府的圈地行为及开发企业的炒地、囤地行为，避免土地资源的闲置及浪费，促进土地资源的节约集约利用。

　　“增值收益对地方政府来说直接表现为征地成本与卖地价格之间的差价，如果给农民多了，地方政府拿的就少了，对地方土地财政有影响，地方肯定不会乐意。”王锡锌分析指出。

　　“老百姓富了，内需才能活起来。”王锡锌认为，土地财政本不应该是地方政府应独享的利益，这是典型的与民争利。所以即使在立法的进程中遭遇地方政府及相关部门的抵制，也必须出台。

　　北京某大型房企拿地负责人分析，提高农民土地增值收益分配比例，直接表现是会提高地方土地征收成本，从而可以避免当前工业化和城镇化进程中的各类产业园大规模圈地和低价卖地行为，减少土地资源的浪费和闲置。

　　对于开发企业而言，有影响但不是必然的，要看一级开发成本和成交地价的差值空间。如果这个差值大，地方政府会适当降低增值收益比例，对房地产企业就没有大影响。如果这个差值小，地方政府可能就会提高土地出让底价，推高地价来提升收益，接盘的开发商就会受影响。

　　“这取决于地方政府和开发商的博弈。”京汉置业战略拓展部总监樊华认为，“企业拿地还看市场价格，土地底价过高企业不会拿。”

　　上述大型房企拿地负责人还表示，提高农民土地增值收益分配比例，对于参与园区开发、旧城改造、新城开发等成片项目的开发商会有较大影响，可以减少这类企业的炒地囤地行为。

　　“园区开发，开发商负责土地一级开发，再整体或部分转让收益颇丰。但工业用地的成交地价不会太高，增加农民收益又会减少增值收益，企业的炒地和囤地行为就会因为增加成本而得到控制。”上述房企负责人表示。

　　对此，著名经济学家厉以宁建议，除提高农民因土地征收产生的增值收益外，还应提高农民在土地流转中的增值收益，应该鼓励建立农村产权交易中心，实现土地高效流转，搞活农村经济。